A formação do bairro Dois de Julho coincide com as primeiras expansões extramuros da Salvador colonial, quando caminhos e ladeiras foram abertos para vencer a distância entre o porto, localizado na cidade baixa, e a cidade alta. Dentre tais caminhos destaca- se a Ladeira da Preguiça e Rua do Sodré (Schefler et al.). A aglomeração de moradias nessa região que fazia parte da antiga Freguesia de São Pedro, deu origem ao que conhecemos como bairro Dois de Julho. Ainda naquele período há indícios de que nessa freguesia funcionava um mercado de abastecimento que, dentre outas características, marcou a formação do bairro (Nascimento, 1986).
Com o alargamento da Avenida Sete de Setembro no início do século XX, há uma substituição das residências existentes por hotéis, pensões e alojamentos, sobretudo no Largo Dois de Julho, o que favoreceu a desvalorização da área, uma vez que a população de elite tendia a afastar-se das zonas comerciais (Araújo, 2006). Como pudemos notar, o Dois de Julho faz parte e é afetado diretamente pela dinâmica do centro antigo, absorvendo os impactos das mudanças nele ocorridas ao longo do tempo. Apesar de ainda hoje ser um bairro com uso
residencial forte, possui também um número considerável de estabelecimentos comerciais e de serviços, sobretudo nas proximidades do largo e das praças existentes. Dentre suas características marcantes, está a presença de um grande número de pessoas circulando e vendendo mercadorias nas ruas, motivo pelo qual o poder público também se interessou por intervir neste espaço, sobretudo no intuito de ordenar as atividades do comércio informal que aí ocorrem. Nesse sentido, seguiremos apresentando a legislação que incide sobre a atividade do trabalhador de rua no espaço público em Salvador.
2.2 O espaço público em Salvador e a legislação incidente
A Lei nº 3.377/84 que dispõe sobre o Ordenamento do Uso e da Ocupação do Solo de Salvador (LOUOS/84) traz em um de seus anexos conceitos sobre o que a prefeitura entende por diversos termos. Os espaços públicos são entendidos como “espaços livres de uso público” e são definidos como “todas as áreas de domínio público cujo acesso esteja franqueado a qualquer cidadão.” (SALVADOR, 1984, s.p.). O espaço público da rua em Salvador também pode ser traduzido pelo termo “logradouro público”. Este é definido pela LOUOS/84 como “espaço livre, reconhecido pela municipalidade, destinado ao trânsito, tráfego, comunicação ou lazer públicos” (SALVADOR, 1984, s.p.).
No Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador de 2008 (PDDU/2008) os logradouros públicos são considerados como “ambientes de convívio e socialização, meios de inserção social, de fortalecimento da identidade coletiva e de desenvolvimento econômico” (SALVADOR, 2008, s.p.). A sua recuperação e complementação urbanística, com a finalidade de melhorar a paisagem dos espaços está prevista como um dos objetivos da política urbana do município. Esta definição nos remete à questão da própria apropriação dos espaços públicos quando a lei cita o “fortalecimento da identidade coletiva” que se relaciona com a ideia de pertencimento dos indivíduos ao lugar e, além disso, insere a ideia do desenvolvimento econômico, que não aparecia nos conceitos anteriormente citados e que indica uma nova funcionalidade. O PDDU/2008 ainda considera, dentre as diretrizes para o Centro Municipal Tradicional11, o ordenamento e controle do comércio exercido pelos trabalhadores de rua nos
11 A lei nº 7.400/2008 que dispõe sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU/2008) define zonas para onde
convergem e por onde se articulam os principais fluxos estruturadores do município (corredores viários) pela convergência que há em relação a comércio, serviços e mobilidade. Três Centros Municipais são por ele definidos: Centro Municipal Tradicional (CMT), Centro Municipal do Camaragibe (CMC) e Centro Municipal Retiro-Acesso Norte (CMR). No CMT está incluído o centro histórico e a região compreendida como centro antigo.
logradouros públicos. Ressalta-se que o PDDU sobre o qual estamos nos referindo está em processo de revisão.
As atividades públicas ou privadas que configuram uso do solo na cidade são reguladas, fiscalizadas e punidas administrativamente, quando é o caso, pela polícia administrativa do município, que é responsável ainda por disciplinar o exercício dos direitos individuais sob os interesses públicos e pode ser representada por órgãos como a Superintendência de Controle e Ordenamento do Uso do Solo do Município (SUCOM) e a ex- Secretaria Municipal de Serviços Públicos e Prevenção à Violência (SESP), cujas funções foram absorvidas pela Secretaria de Ordem Pública (SEMOP), criada na gestão da prefeitura do ano de 2013. No que se refere às atividades comerciais, compete ao poder de polícia administrava disciplinar a exposição de mercadorias e impedir sua exposição em áreas externas além do que estiver autorizado por ela, que deve ainda exercer o controle do uso do solo.
O Código de Polícia Administrativa, instituído pela Lei nº 5.503/99, regula as atividades dos trabalhadores de rua, em que a exploração da atividade depende de um alvará de licença ou autorização. Este só é emitido se estiver em conformidade com aspectos de higiene, estética, limpeza pública e/ou segurança, trânsito e impacto ambiental, bem como com o estabelecido pela LOUOS/84, no que se refere a sua localização e/ou equipamento utilizado na atividade. O alvará expedido para atividade em logradouro público depende da autorização da Prefeitura e sempre é emitido em caráter individual (pessoa física), precário e intransferível, ou seja, precisa-se de autorização para vender. Por título precário entende-se o modo de conceder, usar ou gozar alguma coisa, sem que isso se constitua como um direito. 12
A caracterização do que se constitui efetivamente enquanto trabalho de rua pela municipalidade foi buscada também através da realização de entrevista com agente do poder público13. Para a Coordenação de Fiscalização e Licenciamento da SEMOP, é entendido como ambulante toda atividade que é exercida na via pública. Os flanelinhas, por exemplo, são compreendidos em outra categoria, estando enquadrados como prestadores de serviço. Já a baiana de acarajé faz parte de outro segmento, que é o segmento de alimentos. O vendedor de pipoca também faz parte do segmento de alimentos, porém é cadastrado como comércio
12 Há ainda o Decreto nº 12.016/98 que é anterior ao referido código e o complementa no que se refere à localização e
funcionamento da atividade desenvolvida pelos trabalhadores de rua nos logradouros públicos da cidade. Para obter a autorização deve-se preencher um requerimento junto à SEMOP, através da Coordenadoria de Licenciamento e Fiscalização, ente ao qual pertence competência pelo ordenamento, licenciamento e fiscalização da atividade desenvolvida pelos trabalhadores de rua.
13 Em 29/09/2014 foi realizada entrevista com o atual coordenador de licenciamento e fiscalização da Secretaria de Ordem
informal. Contudo, o coordenador entrevistado chama atenção para o fato das denominações “ambulante” e “comércio informal” quererem dizer a mesma coisa, referindo-se aquele que comercializa na rua, porém a diferenciação é feita pela prefeitura apenas por uma questão de diversificação do tipo de produto comercializado.14
A atividade comercial desenvolvida pelos trabalhadores de rua é entendida no Código de Polícia Administrativa do Município como comércio informal. Com relação às atividades em logradouros públicos, o exercício por parte desses trabalhadores se divide entre aqueles que trabalham com equipamento removível daqueles que trabalham com equipamento fixo.
Os que trabalham com equipamento removível deverão seguir o padrão definido pela prefeitura, em que o seu funcionamento também é regulamentado.15 As atividades
desenvolvidas com equipamento fixo dependem de cadastramento e expedição de alvará de funcionamento. A prefeitura, para emitir o alvará de funcionamento e a permissão da atividade, verifica a conveniência de localização bem como as implicações relativas à mesma no que se refere ao trânsito, estética, saúde pública e preservação do meio ambiente. O padrão do equipamento fixo também é definido pela municipalidade, o que, de acordo com a lei, deverá ser feito ouvindo em tempo as entidades representativas para o estabelecimento das normas do decreto. Os 12 modelos padronizados pela SESP, hoje SEMOP, contidos no Decreto 12.016/98 incluem:
banca desmontável com dimensões de até 1.05mX0.80; tabuleiro com até 1.20mX0.60;
equipamento móvel sobre rodas com até 0.95mX1.35m; recipiente tipo mala com tampa com até 0.80mX0.50m; isopor com capacidade para 50 litros;
mostruário com dimensões de até 0.80X1.20m; cantimplora;
cestos de vime ou garrafas térmicas;
recipientes com capacidade de até 30 litros; cadeira de engraxate;
14 As informações obtidas são confusas, mas relatam o que foi comunicado na entrevista mencionada. Isto revela uma
fragilidade conceitual no entendimento do poder público com relação a atividade. Ressaltamos que este entendimento é confuso também para os trabalhadores como veremos adiante, que apresentam dificuldade para especificar a que categoria de trabalhadores pertencem.
15 Aqueles que possuírem a autorização para o exercício da atividade deverão sempre ter consigo o alvará de funcionamento,
máquina fotográfica tipo lambe-lambe; máquina com esmeril tipo amolador
Tais modelos foram citados aqui com a finalidade de que se tenha uma ideia geral do que é normatizado e encontrado nas ruas de Salvador, bem como as dimensões que os equipamentos podem ocupar no espaço. Cabe ressaltar que outros modelos podem ser encontrados, porém os mesmos dependem também de autorização específica por parte da SEMOP. As taxas cobradas pelo equipamento para o exercício da atividade podem variar de R$6,35 (ex.: equipamento usado por engraxate) a R$33,37 (ex.: equipamento tipo banca desmontável) por mês, de acordo com o Código Tributário e de Rendas do Município (Salvador, 2006).
O processo de licenciamento e fiscalização, de acordo com a coordenação do setor na SEMOP, é feito quando o trabalhador dirige-se ao setor de protocolo da secretaria e dá entrada com a documentação exigida pelo órgão, onde informa o local onde ele quer atuar. A Secretaria, por sua vez, envia a fiscalização no lugar a fim de avaliar se há vaga. Após o parecer do fiscal, o trabalhador é chamado para ser informado sobre o deferimento ou indeferimento de sua solicitação.
Ainda de acordo com o disposto no Decreto 12.016/98, para utilização de logradouros públicos onde a atividade pode ser desenvolvida são considerados aspectos como fluxo de pessoas que favoreça o exercício da atividade, espaço disponível para instalação do equipamento e disposição da mercadoria, além de preservação do espaço livre ao pedestre e ao trânsito de veículos, quando for o caso. A atividade poderá ocorrer ainda, todos os dias da semana nos locais e dentro do horário especificado no alvará de autorização recebido. Cabe salientar que a localização pode ser alterada a qualquer momento caso seja entendido que a mesma está sendo prejudicial à circulação de pedestres ou a outros motivos de interesse público devidamente fundamentados. O trabalhador não poderá ainda alterar a localização do equipamento sem ser autorizado.
As restrições quanto à atividade se referem a alguns locais como, por exemplo, a menos de 10m de semáforos, portões de acesso a estabelecimentos de ensino, bancário ou repartições públicas, além de prédios residenciais. Não devem ocorrer ainda próximo a locais em que haja a entrada e saída de veículos, pontos de ônibus, rampas de acesso, descidas de passarelas e a menos de 20m de estabelecimentos que desenvolvam o mesmo tipo de atividade só que no campo formal. Com relação às mercadorias, não é permitida a venda de bebidas
alcoólicas, armas que sejam consideradas perigosas como facas ou armas de fogo, inflamáveis, corrosivos, explosivos, animais, alimento (exceto pipoca, cachorro quente, algodão doce, amendoim e milho), ou qualquer outro produto que já não tenha sido especificado na autorização concedida.
No caso do não cumprimento dos dispositivos contidos no Decreto nº 12.016/98, os trabalhadores de rua podem ser punidos desde advertências por escrito até cassação da autorização ou apreensão do bem e da mercadoria, caso seja constatado o caráter ilícito do comércio, a transgressão às normas do referido Código ou quando se tratar de bens irregulares localizados nos logradouros públicos.
A normatização para a atividade estabelecida por meio da legislação vigente cria restrições e permissões à atividade, de modo que podemos perceber que o poder público define através do seu poder disciplinador os locais e os formatos em que a atividade lhe interessa. Assim, seguiremos apresentando os projetos elaborados pelo poder público no recorte temporal que corresponde ao período posterior a redemocratização do país, cujo marco é a promulgação da Constituição Federal de 1988, e vai até o ano de 2014. Este recorte foi escolhido por corresponder ao período em que foram encontrados projetos propostos pelo poder público para as áreas da Avenida Sete de Setembro e bairro Dois de Julho, e nos auxiliarão no entendimento tanto da importância que a atividade adquire na cidade, quanto a forma como a mesma tem sido regulada pela municipalidade ao longo das últimas décadas.
2.3 Projetos do poder público incidentes sobre a atividade do trabalhador de rua
O exercício da atividade comercial em via pública costuma ser alvo de intervenções do poder público, que tem suas ações tanto no sentido de coibir quanto de regular a atividade. No recorte de tempo aqui proposto, entre 1988 e 2014, na cidade de Salvador, foram elaboradas algumas propostas por distintas gestões municipais no sentido de organizar a atividade do trabalhador de rua na região da Avenida Sete e do bairro Dois de Julho, mais precisamente nos anos de 1992, 1997 e 2014. Cada um dos projetos será brevemente apresentado, focando principalmente nas principais características de cada um dos tipos de intervenção. Daremos mais atenção, no entanto, aos projetos elaborados no ano de 2014, por coincidir com o período em que também foram coletadas as nossas informações de campo. Porém, nosso olhar agora será voltado principalmente para as características técnicas dos mesmos. Voltaremos a tratar
dos demais aspectos posteriormente, quando pudermos relacioná-los àquilo que foi obtido com a aplicação dos questionários e entrevistas.
2.3.1 Propostas em 1992
Projeto “O informal em Salvador – Políticas e Propostas”, 1992
Este projeto foi proposto no ano de 1992, na gestão do prefeito Fernando José Guimarães Rocha e contou com consultoria de dois economistas de referência: João Carlos Araújo e Fernando Pedrão. No relatório do projeto, há uma importante contextualização e diagnóstico da informalidade à época, destacada como um dos mais relevantes problemas da cidade. A referida proposta tinha a pretensão de “implementar uma solução urbanística que integre os trabalhadores atualmente localizados em um dos mais importantes e tradicionais espaços da cidade” (SALVADOR, 1992a:4). Este espaço é sinalizado como o circuito compreendido entre a Praça da Sé e o Campo Grande.
Para aquela gestão da prefeitura, a utilização do espaço público implicava em custos e as atividades localizadas nos logradouros públicos deveriam, portanto, dentro de suas possibilidades, contribuir com a manutenção desses locais. Além das propostas de intervenção urbanística que visavam tanto organizar a atividade no local, quanto redistribui-la na cidade, havia também diretrizes no âmbito social no sentido de incentivar a promoção de programas para orientação e qualificação do trabalhador de rua.
Fica evidenciado, através do relatório, que a intenção da prefeitura naquele período era de implementar uma política voltada para as atividades informais, nas quais estavam incluídas a atividade do trabalhador de rua (ambulantes), das barracas de praia, bancas de chapa e feirantes. Nota-se ainda uma preocupação de incorporar a problemática da informalidade ao planejamento urbano da cidade, pois a proposta conta com o estabelecimento de diretrizes para a questão e não somente com uma orientação para intervenções pontuais.
Antes de partirmos para a apresentação das diretrizes propriamente ditas, é interessante notar como a questão da informalidade é posta pelo projeto de 1992. O relatório nos traz um pouco da evolução pela qual o conceito da informalidade passou desde a década de 1970, destacando a imprecisão conceitual utilizada e a pluralidade de formas de trabalho nas quais se inclui o uso do termo. Contudo, considera-se que tais conceitos têm pouco a oferecer se não forem postos em contato com a realidade do cotidiano urbano. Neste sentido, a
informalidade é compreendida no âmbito do projeto como um produto da urbanização, fruto da atividade urbana contínua, onde cada tipo de cidade possui um quadro de informalidade correspondente, cuja composição muda ao longo do tempo, o que reflete as mudanças demográficas e econômicas pelas quais a cidade passa. Reconhece-se então que a informalidade transcende a questão da marginalidade e reflete estratégias de sobrevivência de trabalhadores excluídos do mercado formal, de maneira que não parece muito interessante a proposição de políticas que ignorem a questão ou visem extingui-la.
Assim como mencionamos no capítulo 2 desta dissertação, o texto do referido projeto reconhece a informalidade como um traço estrutural de nossa economia, resultado de um desenvolvimento econômico tardio e do descompasso existente entre as ofertas de trabalho e a mão de obra disponível nos centros urbanos. A informalidade então é entendida por este projeto como:
[...] um conjunto de relações sociais que não estabelece vínculos tipicamente capitalistas entre capital e trabalho, pelas quais a sociedade não se responsabiliza, ou seja, a reprodução do trabalho fica a cargo exclusivamente do próprio trabalhador. São os trabalhadores autônomos, assalariados sem carteira assinada e patrões, geralmente situados na faixa de renda de até 5 salários mínimos (SALVADOR, 1992a:9).
Tendo em vista esta concepção da informalidade pelo poder público à época, o objeto das intervenções se concentraram em dois eixos: o primeiro, no que se refere às atividades informais exercidas em logradouro público e o segundo, na implementação de uma política social voltada para redefinir o quadro de pobreza urbana verificado na cidade. A metodologia para o desenvolvimento deste trabalho recorreu tanto às pesquisas oficiais desenvolvidas por institutos como o IBGE, quanto aos estudos de caracterização física e socioeconômica das categorias, com vistas a compreender e qualificar melhor o universo pesquisado. Foram selecionadas 16 grandes áreas de concentração de atividade do setor informal, em que foram aplicados 3 questionários distintos, de modo a contemplar ambulantes e barracas de praia, bancas de chapa e transeuntes.
Para orientar os estudos e proposições foram também pensados alguns possíveis cenários futuros no que se refere ao desempenho da economia baiana, onde se revelou como mais provável o cenário que previa uma estagnação generalizada da economia, com a continuidade de uma política recessiva do governo federal, ausência de investimentos e aumento do subemprego e emprego. Tal perspectiva apontava para a necessidade de que o município de Salvador viesse a assumir iniciativas voltadas para sustentar o nível de ocupação
e renda de sua população, atuando não apenas de forma ordenadora. Apesar desta reflexão, coloca-se que a postura da municipalidade não deve ser passiva com a informalidade, pois:
[...] não é possível assistir de formar impassível os espaços públicos serem invadidos pelo comercio de mercadoria ou pela prestação de serviços como também não se constitui em solução a adoção de medidas repressivas que só agudizam um problema de cunho eminentemente social e que, ao que tudo indica, tende a agravar-se (SALVADOR, 1992a:16).
Os resultados das pesquisas realizadas indicaram, dentre outros fatores, que havia uma expressiva demanda de consumo que só podia ser atendida por este tipo de comércio, que ofertava mercadorias a preços menores. Além disso, o mercado informal se apresentava também como alternativa de sobrevivência de parcela importante da população. Estes fatores são apontados pelo referido estudo como motivação para adoção de uma postura proativa da prefeitura com relação a atividade, a quem caberia a criação de condições favoráveis para que essas pessoas pudessem garantir o seu sustento. Neste sentido, há uma importante indicação no que diz respeito a integração da questão da informalidade ao planejamento urbano da cidade, de modo a trata-la não apenas como uma problemática isolada ou setorial. Esta ação pressuporia medidas preventivas e educativas em pontos identificados como críticos, bem como a implementação de ações nos bairros de origem dos trabalhadores informais, de modo a criar opções de trabalho ou de viabilização da sobrevivência dessas pessoas nas proximidades do local de suas residências. Assim se estaria evitando a pressão exercida nas zonas de maior tensão para onde essas pessoas costumam confluir, as quais correspondem às áreas centrais da cidade.
A diretriz geral para a política da prefeitura com relação ao comércio informal estabeleceu a indicação de que cabe ao poder público gerir os conflitos entre o exercício da atividade informal nos logradouros públicos e os interesses globais da população, compatibilizando-os. De maneira especifica, estabelece diretrizes nos seguintes eixos