BREVE CARACTERIZAÇÃO DO SECTOR DA ÁGUA E SANEAMENTO EM PORTUGAL

Procuremos agora caracterizar, ainda que de forma necessariamente sucinta, o actual sector da água e do saneamento em Portugal.

Comecemos, antes de mais, por esclarecer alguma da terminologia habitualmente empregue neste sector.

Assim, nos termos do Decreto-Lei nº 379/93, de 5 de Novembro, e da Lei nº 88-A/97, de 25 de Julho, temos as seguintes definições abaixo referenciadas.

Por sistemas multimunicipais deverão ser entendidos todos “(…) os que sirvam pelo menos dois municípios e exijam um investimento predominante a efectuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional (…)”. A gestão e exploração de sistemas

multimunicipais pode ser “(...) directamente efectuada pelo Estado ou atribuída, em regime de concessão, a entidade pública de natureza empresarial ou a empresa que resulte da associação de entidades públicas, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social, com entidades privadas(...)”.

Por seu turno, sistemas municipais são “(…) todos os demais, bem como os geridos através de associações de municípios.” A gestão e exploração de sistemas municipais “(...) pode ser directamente efectuada pelos respectivos municípios e associações de municípios ou atribuída, em regime de concessão, a entidade pública ou privada de natureza empresarial, bem como a associação de utilizadores (...)”. São, portanto, “todos os que não forem constituídos como multimunicipais”. Pelo afirmado, é também conveniente distinguir os sistemas municipais entre:

sistemas municipais (um só município);

sistemas intermunicipais ou sistemas municipais integrados (mais que um município).

O conceito de sistemas plurimunicipais: inclui os sistemas intermunicipais e os sistemas multimunicipais.

Assim, temos:

sistemas plurimunicipais;

sistemas intermunicipais ou sistemas municipais integrados;

sistemas multimunicipais;

sistemas municipais.

Convém igualmente distinguir os conceitos de sistemas “em alta” e de sistemas “em

baixa”.

Os sistemas “em alta”, em termos do abastecimento de água, são os componentes que dizem respeito à captação, ao tratamento e à adução e, em certas situações, aos reservatórios de entrega; no que toca ao saneamento são, no todo ou nos trechos de jusante, os emissários, os interceptores e as estações elevatórias, e também as estações de tratamento e os dispositivos e instalações de destino final dos efluentes.

Os sistemas “em baixa” no abastecimento de água são os componentes que dizem respeito à distribuição, com os respectivos ramais de ligação, englobando os reservatórios de entrega nos casos em que estes não façam parte dos sistemas “em alta”; no que toca ao saneamento são as redes de colectores com os ramais de ligação correspondentes, e as estações elevatórias destas redes.

Refira-se que a distinção entre sistemas “em alta” e sistemas “em baixa” apenas se justifica no caso de sistemas integrados, onde não existe coincidência total entre ambas os sistemas. Quando estamos perante sistemas municipais sem integração geográfica entre municípios, esta destrinça não tem significado, na medida em que a gestão do conjunto é efectuada pela mesma entidade.

Só é, em geral, viável, em termos geográficos, que o serviço de distribuição de água seja efectuado por uma única entidade gestora em cada concelho, constituindo-se, desta forma, um monopólio. Consequentemente, o utilizador dos serviços não pode optar pelo operador que deseja (que lhe oferece uma determinada relação preço-qualidade).

Até 1993, a distribuição de água em Portugal estava confinada, por razões históricas, assentes em motivações geográficas e tecnológicas, ao serviço municipal (através da Câmara Municipal ou de Serviços Municipalizados). Desde a publicação do Decreto- Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, verifica-se a entrada de operadores privados no sector, através de concessões.

As entidades que gerem o abastecimento às populações são, de acordo com o mais recente levantamento editado pela Associação Portuguesa de Distribuição Drenagem de Águas (APDA, 2006), Câmaras Municipais, com ou sem Serviços Municipalizados, empresas privadas de capital maioritariamente público com concessões atribuídas pelo Estado, empresas privadas com concessão municipal, intermunicipal ou de Associações de Municípios, Empresas Municipais ou Intermunicipais.

A aprovação da Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto – Lei das Empresas Municipais, Intermunicipais e Regionais (revogada pelo art.º 49.º da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, que aprova o regime jurídico do sector empresarial local), veio permitir a criação, pelos municípios, associações de municípios ou regiões administrativas, de empresas dotadas de capitais próprios, “que prossigam fins de reconhecido interesse público e o objecto se contenha no âmbito das respectivas atribuições”.

Estas empresas podem assumir diferentes formas:

Empresas públicas, nas quais os municípios, associações de municípios ou

regiões administrativas detenham a totalidade do capital;

Empresas de Capitais Públicos, nas quais os municípios, associações de

municípios ou regiões administrativas detenham participação de capital em associação com outras entidades públicas;

Empresas de Capitais Maioritariamente Públicos, aquelas em que associações

de municípios ou regiões administrativas detenham a maioria do capital, em parceria com entidades privadas.

A criação de empresas municipais é da competência da respectiva Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal. Nas empresas de âmbito intermunicipal, compete à Assembleia Intermunicipal, sob proposta do Conselho de Administração da Associação de Municípios, precedida de parecer favorável das Assembleias Municipais integrantes. No caso das regiões administrativas, a competência é da respectiva Assembleia Regional, sob proposta da Junta Regional.

De acordo com um estudo da APDA – intitulado “Quem É Quem no Sector das Águas em Portugal 2006” – as entidades gestoras de água “em baixa” são distribuídas, de acordo com o modelo de gestão adoptado, como se apresenta no quadro e gráfico seguintes.

Quadro 5 – Modelos de gestão das entidades gestoras de água em “baixa”.

Modelos de Gestão Região

Concelhos CM SM EM Concessão Outros Total

CCDR Norte 86 63 5 5 10 1 84 CCDR Centro 78 58 9 3 4 - 74 CCDR LVT 51 28 14 - 6 1 49 CCDR Alentejo 47 45 1 1 1 - 48 CCDR Algarve 16 13 - 3 - - 16 RA Açores 19 17 2 - - - 19 RA Madeira 11 10 - - - 1 11 Total 308 234 31 12 21 3 301

NOTA: CM – Câmara Municipal; SM – Serviço Municipalizado; EM – Empresa Municipal.

Fonte: APDA (2006) - dados referentes a 31 de Dezembro de 2005

78% 10% 4% 7% 1% Câmara Municipais Serviços Municipalizados Empresas Municipais Concessões Outros

Fonte: APDA (2006) - dados referentes a 31 de Dezembro de 2005

Figura 12 – Modelos de gestão das entidades gestoras de água em “baixa” (%).

É constatável a predominância das Câmaras Municipais como entidades gestoras de sistemas de abastecimento de água (78 %).

Segundo o mesmo estudo (APDA, 2006), relativamente à vertente de saneamento (recolha), o quadro é o seguinte:

Quadro 6 – Modelos de gestão das entidades gestoras de saneamento (recolha).

Modelos de Gestão Região

Concelhos CM SM EM Concessão Outros Total

CCDR Norte 86 65 5 6 8 1 85 CCDR Centro 78 64 9 3 2 - 78 CCDR LVT 51 34 11 - 3 1 49 CCDR Alentejo 47 45 1 1 1 - 48 CCDR Algarve 16 13 - 3 - - 16 RA Açores 19 17 2 - - - 19 RA Madeira 11 10 - - - 1 11 Total 308 248 28 13 14 3 306

NOTA: CM – Câmara Municipal; SM – Serviço Municipalizado; EM – Empresa Municipal.

Fonte: APDA (2006) Dados referentes a 31 de Dezembro de 2005

81% 9% 4% 5% 1% Câmara Municipais Serviços Municipalizados Empresas Municipais Concessões Outros

Fonte: APDA (2006) - dados referentes a 31 de Dezembro de 2005

Figura 13 – Modelos de gestão das entidades gestoras de saneamento (recolha) (%). A predominância da Câmaras Municipais como entidades gestoras dos sistemas de saneamento (81 %) ainda é superior à verificada para os sistemas de abastecimento de água.

Ainda de acordo com o mesmo estudo (APDA, 2006), existem em Portugal 24 Sistemas Plurimunicipais (Intermunicipais ou Multimunicipais), como se mostra no quadro seguinte:

Quadro 7 – Sistemas plurimunicipais (intermunicipais ou multimunicipais).

Entidade Gestora Região Tipo Área de Actividade

Águas do Algarve, SA Algarve Multimunicipal água e saneamento Águas do Ave, SA Norte Multimunicipal água e saneamento Águas do Cavado, SA Norte Multimunicipal água Águas do Centro, SA Centro Multimunicipal água e saneamento Águas do Centro Alentejo, SA Alentejo Multimunicipal água e saneamento Águas do Douro e Paiva, SA Norte Multimunicipal água Águas do Minho e Lima, SA Norte Multimunicipal água e saneamento Águas do Mondego, SA Centro Multimunicipal água e saneamento Águas do Norte Alentejano, SA Alentejo Multimunicipal água e saneamento Águas do Oeste, SA Centro Multimunicipal água e saneamento Águas de Trás-os-Montes e Alto Douro, SA Norte Multimunicipal água e saneamento Águas do Zêzere e Côa, SA Centro Multimunicipal água e saneamento

EPAL, SA LVT água

IGA – Investimentos e Gestão da Água, SA Madeira água e saneamento SANEST, SA LVT Multimunicipal saneamento SIMARSUL, SA LVT Multimunicipal saneamento SIMLIS, SA Centro Multimunicipal saneamento SIMRIA, SA Centro Multimunicipal saneamento SIMTEJO, SA LVT Multimunicipal saneamento Águas do Planalto, sa Centro Multimunicipal água Águas de Santo André, SA Alentejo água e saneamento Águas do Vouga, SA Centro água AMCAL – Ass. Mun, Alenejo Central Alentejo Intermunicipal Água TRATAVE Norte Intermunicipal saneamento

No que concerne à participação do sector privado que actua directamente nos serviços de abastecimento de água e de saneamento pode ser caracterizada, embora de modo simplificado, da seguinte forma (PEAASAR II):

Empresas projectistas e consultoras, envolvidos na concepção e no projecto das infraestruturas a construir e na fiscalização das obras;

Empreiteiros de obras públicas, com participação na construção das infra- estruturas;

Fornecedores de tecnologias, ao nível da construção das infraestruturas em que a tecnologia assume particular importância, mediante o fornecimento de equipamentos.

Empresas prestadoras de serviços de operação e manutenção de sistemas, com participação reduzida e avulsa, sobretudo ao nível da operação de sistemas.

Operadores, num mercado limitado, com número relativamente reduzido de operadores – AGS (grupo Sacyr/Vallehermoso), AQUAPOR (pública), CGE-P (grupo Ondeo/Générale), INDAQUA. O número de operações de concessão dos serviços de abastecimento de água e de saneamento tem sido pouco significativo, apesar de haver espaço para maior concorrência.

Em Portugal, o regime de tarifas praticadas no sector da distribuição de água é caracterizado por apresentar uma grande variabilidade: o preço mais alto da água em Portugal é cerca de trinta vezes mais caro do que o mais baixo (APDA, 2004: 51). Na maioria dos casos, verifica-se que as tarifas apenas cobrem, na melhor das hipóteses, os custos directamente derivados da oferta do serviço prestado ao consumidor, não existindo grande tradição em cobrar tarifas que tenham em atenção os custos de oportunidade ou as externalidades ambientais.

É patente uma clara progressão no sentido de penalizar os grandes consumos. Não parece também existir qualquer linha orientadora ou critério de natureza económica ou ambiental em muitas das entidades gestoras (APDA, 2004: 52). Neste estudo constatou-

se que o preço estabelecido obedece, sempre, apenas a desígnios “políticos”, o mesmo acontencendo com as chamadas “tarifas reais”.

Outros dos problemas crónicos com que se debate o sector da água e saneamento em Portugal é o que se prende com as fugas e perdas nas redes de distribuição, que, em alguns casos, ascende a valores próximos dos 40-50%.

Também a questão das alterações climáticas assume particular importância em Portugal, contribuindo para ser mais urgente a necessidade de uma melhor gestão da água em Portugal.

Dadas as características de natureza histórico-política do nosso país, e as dificuldades orçamentais bem conhecidas, a participação da iniciativa privada na gestão de sistemas de água e saneamento têm sido alvo de acesa discussão e confrontação de argumentos.

5.3 O QUADRO DE REFERÊNCIA ESTRATÉGICO NACIONAL 2007-2013 E O