C LARIFICAÇÃO DO C ONCEITO

O modelo de governance e o conceito de networks surgem na literatura especializada como algo muito vago, relativamente impreciso e com múltiplos significados (Barry, Berg, & Chandler, 2006). Embora possa ser identificado com actividades que visam, através da acção conjunta de uma série de actores governamentais ou não, a mais-valia para o serviço público, continua a ser uma definição muito vasta. Pode ter uma dimensão de coordenação vertical ou horizontal. Pode limitar-se às fronteiras do sector público, ou pode envolver outros actores sociais (privados e terceiro sector). Pode envolver relações de hierarquia, de mercado ou parcerias (Mossberg, 2007). Facilmente se conseguem encontrar definições contraditórias (Pierre & Peters, 2005). Hirst (2000) propõe cinco definições, Rhodes (2000) sete. Vamos clarificar este conceito e justificar o uso do termo networks como um mecanismo de governação alternativo.

Assim, e apesar das inúmeras definições que se podem encontrar, é possível identificar duas abordagens suficientemente generalistas (Mossberg, 2007). Uma referente à gestão do processo político propriamente dito, onde a atenção recai na acção do governo, nas relações que mantém com os restantes actores sociais e na construção de mecanismos alternativos de governação. Klijn e Koppenjan (2000) entendem-na como o acto que promove a interacção entre diferentes actores sociais de maneira a construir a combinação mais adequada de métodos de governação. Para Löffler (2003) trata-se de conseguir o mix óptimo entre organizações burocráticas, relações de mercado e parcerias com organizações sem fins lucrativos. A governação pode também ser entendido como um conjunto de regras (in)formais que define formas e métodos para que um conjunto de stakeholders (cidadãos, organizações sem fins lucrativos, agentes privados, mass media, governo central e governos locais) possa exercer o seu poder e a sua capacidade de influência no processo de tomada de decisão (Bovaird & Löffler, 2001). Na mesmo linha de pensamento, este mesmo conceito pode ser entendido como

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uma maneira de gerir a complexidade envolvente, usando diferentes mecanismos de governação, de maneira a maximizar o bem estar dos stakeholders Nesta óptica, Rhodes (1991) apresenta um conjunto de cinco níveis de análise de networks, que variam conforme a sua abrangência, nível de participação e estabilidade (tabela 19)26.

Tabela 19 - Tipologia de netwoks

Tipo de Network Características

Territorial Estrutura de relações estáveis; Participação limitada de actores

locais de uma determinada circunscrição administrativa.

Profissional Estrutura estável: Particularmente destinada à defesa dos interesses

de uma profissão.

Intergovernamental Estrutura formal, da administração central que pretende articular

horizontal e verticalmente actores intervenientes.

Produtores Composta por actores variáveis dependendo do tipo de actividade

a ser prestada: protegem os interesses dos produtores.

Issues Estrutura instável; elevado número de agentes envolvidos.

Fonte: Adaptado de Rhodes (1997)

Esta é uma visão mais global que prefere encarar o Governo como um parceiro que promove a coordenação (por autoridade, concorrência ou colaboração) entre os elementos da sociedade civil (Barry, Berg, & Chandler, 2006). Esta é uma abordagem de tal forma vasta que engloba os diversos mecanismos de governação.

Uma segunda abordagem, que será por nós adoptada nesta investigação é menos focalizada nas variáveis políticas e mais na operacionalização de soluções integradas para a resolução de problemas complexos em actividades concretas (Mossberg, 2007). Nesta perspectiva, governação é o acto de activar e coordenar actores sociais de maneira a satisfazer as necessidades colectivas extremamente complexas, dinâmicas e diversas (Kooiman & Van Vliet, 1993). Para Verhoest, Peters, Beuselinck, Meyers e Bouckaert (2004) trata-se de uma interacção estável de diversos agentes autónomos, em torno de uma matéria, onde todos são parte interessada. Na prossecução dos seus objectivos, estas organizações tornam-se dependentes. Segundo O'Toole (1997), as networks são estruturas de interdependência que envolvem múltiplas organizações, onde não existe nenhum mecanismo de “opressão” como os que existem nas outras formas de

26 _{Podemos rapidamente, a título exemplificativo, aplicar esta tipologia ao problema dos incêndios}

florestais. Assim, teríamos como intervenientes ao nível de network territorial, todos os serviços locais de bombeiros e protecção civil, juntamente com a câmara municipal e os elementos das juntas de freguesia e das forças policiais. Ao nível da issues network estaríamos a lidar com grupos ecologistas, partidos políticos, grupos de interesse, elementos da administração central e local, elementos dos governos locais, forças de segurança, conselho nacional de bombeiros, entre outros.

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governação (autoridade e concorrência). Neste caso, as organizações encontram-se num estado de perfeita liberdade para actuarem conjuntamente se assim o desejarem. Também podem ser descritas como sendo padrões de relacionamento, a médio/longo prazo, entre actores mutuamente dependentes, dependência esta que está inerente ao surgimento de qualquer problema que um deles, agindo isoladamente, não consegue resolver (Klijn, Koppenjan, & Terneer, 1995). Para Provan e Milward (2001), uma

network é criada sempre que duas ou mais organizações actuam de forma consciente e voluntária de maneira a produzir resultados mais eficientes do que os provenientes da acção individual de cada uma. Na opinião de Lowndes e Skelcher (1998) uma network significa que os actores são capazes de identificar interesses complementares desenvolvendo a sua relação com base na confiança e lealdade.

Resumindo, a primeira perspectiva identifica-se mais com o conceito de boa governação (good governance) discutido no início deste capítulo; enquanto a segunda abordagem diz respeito à criação de parcerias como uma alternativa ao mercado e à hierarquia para a produção de bens e serviços públicos, numa perspectiva de co-management, ou seja, a produção conjunta a cargo de várias organizações (Brandsen & Pestoff, 2006; Mossberg, 2007). É neste sentido que assumimos e trabalhamos o conceito de network.