Como já referimos também, a autoridade é a estratégia de coordenação utilizada neste modelo de governação, funcionando também como fundamento para a utilização de determinadas ferramentas de controlo. Em última análise, a autoridade reside nas regras e normas de conduta organizacionais. São estas que indicam a cada elemento o que deve fazer e qual o momento. São também elas que estabelecem na organização os comportamentos correctos e os procedimentos adequados. Também são elas que distribuem competências, poder e responsabilidade para permitir a existência de órgãos que zelem pelo seu cumprimento. Desta maneira, a autoridade exercida pelas chefias (quer de topo quer intermédias) serve para supervisionar as actividades de todos os elementos, aprovar ou rejeitar soluções apresentadas, resolver conflitos entre funcionários ou departamentos, proibir determinada conduta, comandar a unidade orgânica distribuindo tarefas, avaliar o desempenho dos funcionários recompensando os melhores, punir os comportamentos que se afastam dos padrões pré-estabelecidos e terminar com a relação laboral entre funcionários e a organização (Hood, 1998; Eliot, 1991). Na Administração Pública, em diversas ocasiões, a autoridade é exercida nas organizações por agentes políticos que se encontram inclusivamente fora da sua estrutura hierárquica. Esta autoridade expressa-se através do controlo sobre a realização de despesas, contratação de pessoas, poder de veto e capacidade de nomear e exonerar as chefias dessas organizações (Verhoest, Peters, Beuselinck, Meyers, & Bouckaert, 2004).
Enquanto mecanismo de coordenação utilizado nas organizações da Administração Pública, a autoridade exercida pelas chefias pode despoletar situações de algum desequilíbrio organizacional (Figura 8).
Figura 8 - Distribuição da Autoridade
Fonte: Elaboração própria
Carreiras Abert as Carreiras Fechadas • Contratados de Carreira; • Expectativa de permanecer na Organização; • Poder de Avaliar; • Avesso ao Risco • Nomeados Politicamente; • Poder de Autoridade; • Poder de Avaliar; • Assume Risco na Decisão
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Segundo Guy (1991), podemos identificar dois tipos de carreira na Administração Pública, uma fechada e outra aberta. A carreira fechada é caracterizada por se desenvolver dentro de uma profissão, no seio da mesma organização, onde se espera permanecer por um longo período de tempo. A carreira aberta, fruto da natureza política da nomeação para o cargo, caracteriza-se por ser temporária, esforçando-se os profissionais por conseguir um desempenho que lhes permita exercer funções similares em organizações de maior importância. Perante este cenário, os objectivos de cada grupo profissional são de alguma maneira diferentes e conflituantes. Em caso de dúvida relativamente à eficácia do procedimento a seguir, a posição assumida pelos funcionários administrativos é a de seguir as regras estabelecidas. Inovar é assumir a possibilidade de existir uma solução mais adequada, significa assumir que a estrutura organizacional está errada e, por consequência, os avaliadores estariam a julgar como bom, um procedimento que não estaria correcto. Uma atitude mais conservadora, apesar de se poder traduzir num mau resultado final, será aceite como adequada pelos avaliadores e mantém a estrutura na ilusão da perfeita estabilidade (Guy, 1991). Esta capacidade dos superiores hierárquicos para promover ou castigar, causa uma enorme pressão nos funcionários que não sabem qual será a reacção dos avaliadores. Desta forma, tendo por objectivo a evolução na carreira, adoptam uma postura metódica, disciplinada e prudente, que a médio/longo prazo possa concretizar o objectivo inicial (Blau & Meyer, 1971; Merton, 1963).
Por seu lado, as chefias de carreira aberta, motivadas pela sua nomeação política, assumem uma posição mais favorável perante o risco, já que procuram evidenciar-se a curto prazo para, ou garantir o seu lugar num momento futuro, mesmo que num clima politicamente adverso, ou permitir a sua transferência para uma posição mais favorável. No entanto, apesar do poder de autoridade estar à disposição dos órgãos de chefia, o seu uso de forma desadequada pode por em causa o seu próprio poder. Assim, se for usado constantemente como ameaça, pressiona exageradamente os funcionários enfatizando a sua posição de subalterno, caso seja usado como recompensa fere o princípio da autoridade porque põe os sujeitos numa relação de troca, onde um indivíduo assume um comportamento mediante uma contrapartida (Blau & Meyer, 1971).
Apesar das suas virtudes, este modo de governação sofre de múltiplas insuficiências. Da sua excessiva confiança na capacidade da estrutura organizacional para ser eficiente e
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suportar as diferentes solicitações do meio, advém a dificuldade de evoluir com as experiências passadas. O princípio organizacional que defende a possibilidade de normalizar os procedimentos como via para a eficiência, não se compadece com o acto de constante aprendizagem e actualização. Aliás, se assim fosse, não se conseguiria ter uma atitude uniforme perante todas as solicitações, o que contraria as exigências do conceito de eficiência weberiano. Daí que, nas ocasiões em que o resultado não é o esperado, a reacção organizacional seja a de responsabilizar a precariedade da condição humana e aumentar as medidas de auditoria, o número de regras e reduzir a liberdade de acção dos funcionários (Hood, 1998). No entanto, não são tidos em consideração os efeitos nefastos e consequente rigidez de procedimentos implicados por este aumento de produção normativa (Beetham, 1991). Em todo o seu desenvolvimento, a teoria burocrática também ignorou as relações informais que se estabelecem entre os funcionários que condicionam o seu desempenho (Barnard, 1938).
Assim, as entidades que assumem uma organização tipicamente burocrática apresentam um conjunto de características bastantes similares (Tabela 7):
Tabela 7 - Características do modelo de governação hierárquico
Dimensão Organizacional Descrição
Poder de veto de um agente político
mesmo fora da estrutura hierárquica; Intromissão do poder político na gestão das organizações. Apesar da autonomia formal, regista- se sempre a influência política através do poder de nomeação do staff da organização.
Comunicação formal Toda a tomada de decisão, partilha de informação e adopção de procedimentos é registada e catalogada. Selecção por critérios de mérito A contratação para os lugares do quadro é feita por
procedimentos legais. Centralização da tomada de decisão no
topo hierárquico A hierarquia funciona como canal de comunicação de maneira a permitir que o topo tenha a competência para tomar decisões em todas as matérias ou validar a tomada de decisão das chefias intermédias.
Descrição exaustiva de funções O conteúdo funcional das tarefas de cada funcionário encontra-se tipificado, sendo que a sua avaliação é feita em função do seu cumprimento e não tanto do seu desempenho efectivo.
Estratificação das carreiras A entrada para a carreira faz-se pela base, existindo uma diferenciação salarial à medida que se evolui na carreira.
Centralização da gestão orçamental Afectação de receitas e realização de despesas muito centralizada no topo da hierarquia.
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Resumindo, se analisarmos as características deste modelo de governação no contexto da Administração Pública, notamos a responsabilização directa do Estado em dimensões tão importantes como o planeamento do conjunto de bens e serviços a facultar aos cidadãos, a propriedade dos factores produtivos necessários à concretização das escolhas efectuadas, o respectivo método de financiamento, a construção de canais de acesso o e controlo e avaliação da sua actividade (Stein, 1993).
Tabela 8 – Distribuição da Responsabilidade no Ciclo Produtivo através dos Mecanismos de Hierarquia
Dimensão Organizacional Descrição
Planeamento Escolha, por parte dos governantes, dos objectivos a serem prosseguidos bem como da estratégia a seguir.
Propriedade da Produção Os factores produtivos (mão-de-obra e capital) são propriedade do Estado, entendendo-se como tal, a sua capacidade para alterar a sua forma de uso e apropriar-se do resultado do trabalho. Contratar recursos humanos e adquirir activos fixos necessários à produção. Gerir, comandar e controlar o desempenho.
Financiamento Directo do Orçamento de Estado através de transferências ou dotações. Afecta receitas para o cumprimento das obrigações inerentes à propriedade dos factores produtivos.
Distribuição Criar canais que possibilitem o acesso dos cidadãos aos bens e serviços produzidos.
Controlo Autoridade política sobre o mérito e oportunidade dos actos praticados. Fonte: Adaptado de Koppell (2003), Stein, (1993) Brown e Potoski (2006)
No entanto, a acção directa do Estado não exclui a participação, numa determinada fase, de elementos externos à própria estrutura governativa. Desde que não ponham em causa a responsabilidade directa do Estado nas dimensões descritas na tabela anterior continuar-se-á a considerar como acção directa do Estado9.
9 Um Governo (central ou local) pode decidir abastecer uma população do serviço de água sem, no
entanto, deter os meios necessários para a produção das respectivas condutas para criação e instalação da rede de abastecimento. O facto de existir outra entidade a produzir parte dos meios usados no serviço prestado, não retira ao governo a responsabilidade do referido serviço.
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