A Holanda, segundo FMI (2011), no ano de 2010 era a 16ª maior economia do mundo e o sétimo
país com o sistema financeiro mais interligado às restantes economias mundiais (FMI, 2010). No
ano de 2008, a Holanda tinha aproximadamente 1800 IF´s com licença de exercício. Com efeito,
conseguir mitigar os riscos de uma economia desta dimensão requer um sistema de supervisão
capaz (DFSA, 2011).
A estrutura da supervisão e regulação Holandesa sofreu vários ajustes ao longo dos anos.
Anteriormente a 1948, a supervisão do mercado financeiro (direcionada quase exclusivamente
para a banca) caraterizava-se pela sua informalidade, existiam como que acordos de cavalheiros
(Prast et al, 2004). Nesse ano foi, então, criado o, ainda existente, primeiro banco central
holandês, o De Nederlanche Bank (doravante DNB) com a responsabilidade de assegurar a
estabilidade macroeconómica, a estabilidade financeira das IF´s em particular (Prast et al, 2004;
G30, 2008) e a gestão da política monetária do país.
Ao DNB incumbia, assim, a faculdade de agir em casos de conflitos ou desequilíbrios no mercado
(supervisão prudencial) sendo que a base da atuação continuava a ser a consulta das práticas e
procedimentos em conjunto com os líderes das IF’s.
As décadas de 50 e 60 ficaram marcadas, por um lado, pela definição das regras de exercício e de
admissão ao mercado financeiro Holandês, sendo a idoneidade e integridade dos quadros de
gestão dos Bancos já uma preocupação expressa na Lei (Mooij e Prast, 2003); por outro lado, pela
definição de limites/requisitos para as IF’s (Mooij e Prast, 2003). O normativo definia níveis de
exigência de liquidez e de capital que os bancos tinham que cumprir para poder manter-se no
mercado.
Prast et al (2004) destacam outro fenómeno neste espaço temporal, a fusão de vários pequenos
bancos, como resultado das limitações impostas pela lei e pela necessidade que a economia
Holandesa tinha em ter IF´s com dimensão suficiente para competir no mercado internacional (foi
nesta altura que surgiram o Banco ABN e o AMRO).
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A par do DNB, a evolução que foi sendo incutida na regulação e supervisão levaram à criação de
mais duas agências de supervisão uma para o setor das Pensões e Seguros (Pensioen &
Verzekerings kamer - doravante PVK) e outra para o setor dos mercados mobiliários (Stichting
Toezieht Effeetenverkeer - doravante STE).
Nos anos 90, a Holanda detinha já um tradicional modelo setorial de supervisão (Prast et al, 2004;
G30, 2008; FMI, 2011, Dort, 2012; DFSA, 2011).
A crescente globalização, a concentração e internacionalização das IF’s (potenciada pela
liberalização do mercado de capitais na década de 80), a forte interligação entre os produtos dos
bancos, seguradores e valores mobiliários (Prast et al, 2004) foram os factores que destacaram a
Holanda como sendo um dos primeiros países na área da “Bancaassurance
4”. Não obstante, a
entrada para a UE e para o mercado único, a importância da estabilidade financeira e proteção
dos clientes levaram a muitas alterações na supervisão e nas suas preocupações (Prast et al,
2004; Dort, 2012).
A principal e mais profunda alteração na estrutura de supervisão foi a mudança do modelo
institucional para o modelo Twin Peaks. De realçar que todo este processo ocorre num período de
prosperidade dos mercados financeiros.
Jeroen Kremers e Dirk Schoenmaker foram os responsáveis pela reforma do modelo de
supervisão que se iniciou em 2002 (Kremers e Schoenmaker, 2010).
Segundo os mesmos autores, dois princípios estiveram na base desta reforma: por um lado, que a
supervisão prudencial e comportamental assumem objetivos claramente diferentes e que por isso
deveriam ser tratados por agências separadas e concentradas apenas nos seus objetivos; por
outro lado, que em mercados financeiros concentrados (como é o caso do Holandês) a
estabilidade do sistema está estreitamente relacionada com a supervisão prudencial e com a
política monetária.
O grande fim a alcançar era claro, dotar a Holanda de um modelo de supervisão capaz de
acompanhar a evolução dos mercados financeiros, adaptando-o às suas características
intrínsecas, mercado muito concentrado e interligado entre si e com os mercados financeiros
internacionais. Assegurar a existência de um modelo de supervisão eficiente, eficaz e
concorrencial (Prast et al, 2004).
O relatório do G30 (2008) apoia este alinhamento justificando a alteração de modelo pela
crescente consolidação do mercado bancário holandês e ao surgimento abrupto de produtos
financeiros complexos e abrangentes aos três subsetores.
4 Comercialização de produtos de seguros pelos bancos. As IC´s para potenciar as suas receitas começaram a vender seguros vida e não vida associados aos seus produtos de depósitos e créditos.
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No ano de 2002, foi então alterado o Modelo institucional pelo Modelo Twin Peaks. A Holanda a
par da Austrália eram nesta altura as duas economias que utilizavam este modelo com pequenas
divergências nas suas aplicações.
O DNB manteve-se como banco central e responsável pela política monetária, contudo absorveu a
responsabilidade da supervisão prudencial (micro e macro). A supervisão comportamental ficou
entregue a uma nova entidade (Authority of Financial Markets − doravante AFM).
Como a figura 2 nos permite visualizar, o DNB aglutinou em si a responsabilidade de assegurar a
estabilidade de todas as IF’s em particular e de todo o sistema na sua globalidade (FMI, 2011;
Prast et al, 2004; Kremers e Schoenmaker, 2010; DFSA, 2011; G30, 2008). Conjuntamente,
manteve a responsabilidade da política monetária, mantendo o lugar como membro da
AEAB/SESF. Por seu lado, a AFM ficou responsável pela supervisão comportamental dos setores
bancário, segurador e valores mobiliários.
Ao concentrar a supervisão prudencial no Banco Central (juntamento com a política monetária), o
modelo Holandês diferencia-se do Australiano que centralizou o objetivo da estabilidade das IF’s e
do sistema numa entidade independente da política monetária. (DFSA, 2011; FMI, 2011).
Fonte: Prast, H., & van Lelyveld, I. (2004). New architectures in the regulation and supervision of financial markets and institutions: The Netherlands (No. 021). Netherlands Central Bank, Research Department. (p.16)
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Contudo, Kremers e Schoenmaker (2010) justificam esta integração com as mais-valias que
ambos acreditam ter, para um mercado concentrado como o holandês, a cooperação entre a
supervisão prudencial e política monetária.
Os mentores desta nova estrutura (Kremers e Schoenmaker, 2010) defendiam que este novo
modelo só seria válido caso os organismos fossem capazes de criar objetivos claros e não
conflituantes entre as agências de supervisão, podendo estes focar todas as suas energias no
cumprimento dos seus deveres. Por outro lado, destacam como fator crítico de sucesso a
constante interligação e cooperação entre a micro e macro supervisão prudencial e a política
monetária.
Relativamente aos críticos que questionam a validade do modelo e enunciam o perigo de captura
(Dort, 2012) que o país pode incorrer ao deter tanto poder numa só agência, contra-argumentam
que a política monetária é fundamentalmente decidida pelas entidades europeias, tendo o DNB
pouca intervenção direta, sendo quase o correspondente da AEAB na Holanda, reduzindo por isso
o poder e influência no sistema.
Prast et al (2004) compilou, através de um estudo sobre o Banco Mundial de De Luna Martinez e
Rose em 2003, os argumentos a favor e contra o Modelo Twin Peaks e escalonou a relevância de
cada um na economia Holandesa.
O artigo destaca, como se pode visualizar na tabela 1, que das vantagens apontadas ao Twin
Peaks as que assumem maior relevância na economia Holandesa são a facilidade de supervisão
dos conglomerados, a capacidade de acompanhar as questões que afetam todo o sistema na sua
globalidade e a rapidez de implementação do normativo regulamentar. Por outro lado, dá uma
relevância mediana às vantagens de economia de escala e de eficiência que este modelo permite.
A par das vantagens também as desvantagens foram classificadas por ordem de importância
quando ajustadas à realidade holandesa, tendo considerado que das sete desvantagens
elencadas nenhuma assumia uma relevância representativa.
A alteração da arquitetura de supervisão só ficou completa em 2007, ano em que despoletou a
crise do subprime, importante desafio para testar a eficácia e eficiência do novo modelo por
objetivos.
O mercado Holandês, enquanto sétima economia do mundo com as suas IF’s mais interligadas
com outras praças financeiras, acabou por sentir bastante as consequências da crise financeira de
2007.
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Tabela 1: Argumentos contra e a favor dos modelos de supervisão por objetivos
Fonte: Prast, H., & van Lelyveld, I. (2004). New architectures in the regulation and supervision of financial markets and institutions: The Netherlands (No. 021). Netherlands Central Bank, Research Department. (p.18)
Apesar do novo modelo de supervisão, a crise associada às suspeitas de corrupção levaram à
queda do DSB Bank, em 2009, e à integração do ABN AMRO num consórcio liderado pelo
Santander, RBS e FORTIS (Dort, 2012).
Estes fatos desde logo colocaram em discussão na praça política a validade do Twin Peaks, e
geraram várias queixas e até comissões de trabalho para avaliar o comportamento das agências
de supervisão (Dort, 2012). As comissões de inquérito no caso do ABN Amro concluíram que o
DNB não explorou todas a medidas possíveis para evitar a queda do banco, não lhe
reconhecendo medidas de apoio relevantes ao nível micro e macro prudencial (Dort, 2012;
Kremers e Schoenmaker, 2010; FMI, 2011).
Na sua nota técnica, o FMI (2011) afirma que a crise permitiu por a nu as áreas onde o Modelo
tinha que ser fortalecido para potenciar todas as vantagens e objetivos que foram propostos na
sua implementação. O mesmo relatório destaca que a atividade do DNB, maioritariamente
sancionatória, era limitada e que uma deveria ser mais direcionada para critérios de controlo mais
apertados de exercicio limitando as exposições a certos produtos e instrumentos financeiros teria
tornado a supervisão micro prudencial mais eficiente. Noutra perspetiva, determina ainda alguma
incapacidade do DNB de supervisionar os conglomerados financeiros.
No documento
Manuel Alberto Malhado Ribeiro
(páginas 29-34)