EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO FINANCEIRA EM PORTUGAL

3 APLICABILIDADE DO MODELO TWIN PEAKS EM PORTUGAL

3.2 EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO FINANCEIRA EM PORTUGAL

A internacionalização e concorrência de agentes nacionais e internacionais potenciaram o

crescimento do setor financeiro em Portugal (acompanhando a tendência europeia) sendo que, em

2008, Portugal registava já 45 instituições bancárias e que mais de 50% da atividade estava

concentrada no grupo BCP e CGD, sendo o Santander o grupo não doméstico com maior quota

de atividade em Portugal.

O problema da concentração, dentro dos patamares de outros países europeus, do sistema

bancário é elencado pelo Governador do BP Carlos Silva Costa (2012) como uma característica

do sistema financeiro português. Em 2012, a quota dos 5 maiores grupos bancários era de 76 por

cento, em termos de crédito concedido, e 79 por cento em temos de depósitos captados de toda a

atividade financeira em Portugal. No mesmo artigo, destaca que o volume de crédito concedido a

residentes, em 2012, ascende quase ao dobro do PIB, demonstrando a grande dependência do

financiamento que a economia portuguesa tem. A concentração do mercado financeiro português

não acontece só no setor bancário. Efetivamente os principais grupos financeiros controlam hoje

as principais empresas dos diversos subsetores. Não obstante, pela análise dos anexos IV, V,VI e

VII, podemos ver as participações dos quatro principais grupos financeiros portugueses. A sua

posição dominante vai muito para além do mercado bancário. As participações em seguradoras,

empresas de ativos financeiros, sucursais um pouco por todo o mundo com

sobreposição/unificação dos subsetores do mercado financeiro são um desafio para a eficiência

da regulação.

O setor dos seguros, a par do bancário, foi todo nacionalizado em 1975, sendo que só em 1984

pelo Decreto-lei nº188/84 de 5 de junho se voltou a permitir a existência de capital privado e/ou

externo nas seguradoras a atuar no mercado português. O crescimento do setor foi potenciado

pela diversificação de produtos que foram surgindo. Em 2012, existiam já em Portugal 586

empresas de seguros em regime de estabelecimento e 509 em regime de prestação de serviços

(Figueiredo Almaça, 2012).

O setor dos valores mobiliários também evoluiu de forma gradual durante o século XX,

mantendo-se incipiente, sobretudo até 1974, despoletando com o dinamismo do mantendo-setor bancário a sua

atividade e importância no mercado financeiro português.

3.2 EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO FINANCEIRA EM PORTUGAL

A evolução do sistema financeiro foi acompanhada por diversas reformas e ajustamentos da

regulação e supervisão bancária em função das novas realidades, no entanto e segundo o

Presidente da CMVM, Fernando Teixeira dos Santos (2001) a regulação tem evoluído,

33 genericamente, de forma reativa e não proactiva às mudanças que se verificaram na história

financeira portuguesa e mundial.

A regulação bancária em Portugal assumiu um carácter muito informal até ao final do século XIX,

muito centralizada nos ministérios governamentais. Neste período, o BP (fundado em 1846) e

enquanto agente da gestão da política monetária e prestamista de última instância começa a

absorver as funções de regulador do sistema bancário.

A importância do BP e a necessidade de uma regulação mais eficiente e eficaz para acompanhar

o crescimento económico alicerçado à globalização e internacionalização do setor bancário

trouxeram ao longo dos anos uma panóplia de medidas legislativas que definiram o BP como o

supervisor e regulador do setor bancário em Portugal.

O caráter incipiente do mercado de valores mobiliários português e carência de orientação e

regulação durou até ao início do seculo XX (Teixeira dos Santos, 2001) com a criação do

Regimento do Ofício do Corretor e o Regulamento de Bolsa, sendo que apenas em 1991 se

constituiu a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (doravante CMVM) enquanto agente de

supervisão e regulação dos valores mobiliários e instrumentos financeiros derivados.

O setor segurador foi o primeiro a ter um agente regulador identificado em Portugal, quando em

1907, foi criado o Conselho de Seguros (Sales Henriques, 2007). O atual agente de supervisão do

setor segurador e fundos de pensões, o Instituto de Seguros de Portugal (doravante ISP), só foi

instaurado em 1982, em resultado da expansão e complexidade que o mercado segurador atingiu

no mercado interno.

O modelo de regulação evoluiu na história financeira para uma estrutura setorial, com um agente

para cada subsetor do mercado financeiro Português, como se pode visualizar na figura 6.

Figura 6: Esquema Regulação Financeira Português

Fonte: Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (2004). Relatório de Actividade, período 2000-2004.(p.1) Disponível em http://www.bportugal.pt/pt-PT/Supervisao/ConselhoNacionalSupervisoresFinanceiros/Lists/FolderDeListaComLinks /Attachments/32/cnsf_rel2004_p.pdf. Acedido em 20 de outubro de 2012.

34 A globalização e a diversificação do setor financeiro, a complexidade dos produtos financeiros ─

que podem gerar sobreposição de supervisão ou zonas cinzentas nestes modelos tripartidos ─

levaram a que em Portugal fosse criado o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros

(doravante CNSF), com a finalidade de estreitar a cooperação e coordenação entre as três

autoridades (Martins et al, 2009), funcionando efetivamente como elo de ligação entre as três

autoridades que atuam de forma isolada

3.2.1 BANCO DE PORTUGAL

O BP, enquanto Banco Central, surgiu em 1846, com a fusão do Banco de Lisboa, primeiro Banco

Português, com o da Companhia Confiança Nacional, através de um decreto real emitido em 16

de Novembro do referido ano.

Desde então, vários têm sido os ajustes dos poderes e autonomias do BP, sendo que nos dias de

hoje o BP rege-se pela Lei Orgânica (doravante LO), na qual estão expressos “a natureza, a sede

e atribuições do Banco, o seu capital, as suas responsabilidades e competências como emissor de

notas e moedas de euro, além das demais funções e operações de banco central: por exemplo, as

suas responsabilidades no domínio da política monetária e cambial, no exercício da supervisão

financeira ou na superintendência dos sistemas de pagamentos.”

A estrutura hierárquica do BP, como hoje existe, foi definida desde a LO de 1990 ao instituir quatro

órgãos, o Governador, o Conselho de Administração, o Conselho de Auditoria e o Conselho

Consultivo, sendo que o Governador e o Conselho de Administração são nomeados via Conselho

de Ministros sob proposta do Ministro das Finanças (ver anexo I).

A LO de 31 de Janeiro de 2007, no seu artigo 1º, define o BP como “pessoa coletiva de direito

público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio”. O BP tem assim

um regime especial, sendo uma entidade administrativa independente distante de qualquer tutela

do Governo ou dos seus membros. Este facto veio salutar a independência e imparcialidade do

Banco Central face às políticas e práticas Governamentais. Não obstante, este atributo só foi

conseguido na LO de 1990 sendo que até esta data era definida como uma empresa pública

desde a LO de 1975.

Esta demarcação e autonomia surgiram com a necessidade de criar uma entidade Reguladora e

Supervisora que não se confundisse com o Poder Estatal, que conseguisse ser imparcial, face a

pressões Estatais, dos seus interesses, que podiam ser contrários ao alinhamento definido para o

equilíbrio e segurança do setor financeiro. Este facto ganhou, especial relevo, com a entrada de

Portugal para a comunidade europeia. O art.º 102 da CRP define que o “Banco de Portugal é o

banco central nacional e exerce as suas funções nos termos da lei e das normas internacionais a

que o Estado Português se vincule”.

6 Aprovada pela Lei nº 5/98, de 31 de Janeiro.

35 A entrada de Portugal para a Zona Euro fez efetivamente o BP perder a autonomia sobre a política

monetária interna e forçou a mais uma alteração da LO que aconteceu em 1998.

De acordo com o artigo 3º, o Banco, como banco central da República Portuguesa, faz parte

integrante do Sistema Europeu de Bancos Centrais (doravante SEBC), passando assim a estar

sobre a alçada dos seus estatutos e do Banco Central Europeu (doravante BCE).

Apesar de ser o responsável pela Política Monetária Portuguesa, art.º 6 da LO, o Banco Central só

tem autoridade da emissão de moeda (Euros) sob orientação do BCE. Na realidade, em termos de

política cambial, o BP não tem neste momento poder decisório, segue as indicações do BCE

,

sendo igualmente o responsável pela recolha de toda a informação das IC e IF, para produzir os

mapas estatísticos.

De referir que o SEBC, de acordo com o Tratado da União Europeia, tem como principal objetivo a

manutenção da estabilidade de preços, através do manuseamento da política monetária e nela

estão presentes todos os Bancos Centrais da zona Euro.

A LO, acompanhada do RGICSF

, são na realidade os dois principais suportes legais nos

poderes e deveres de supervisão do Sistema Financeiro atribuídos ao BP.

Como configura a LO 2007 no seu artigo 12º c): “Compete ao Banco de Portugal (…) velar pela

estabilidade do sistema financeiro nacional, assegurando, com essa finalidade, designadamente a

função de refinanciador de última instância”. Por sua vez, o artigo 17º define que “Compete ao

Banco exercer a supervisão das IC, SF e outras entidades que lhe estejam legalmente sujeitas,

nomeadamente estabelecendo diretivas para a sua atuação e para assegurar os serviços de

centralização de riscos de crédito(..)”.

O BP tem assim a responsabilidade, por um lado, de instituir e fiscalizar os requisitos e

procedimentos de seleção de entrada no mercado, criando barreiras ao aparecimento no mercado

de IC e SF que não cumpram os requisitos mínimos de adaptação e capacidade de reação às

oscilações do mercado; por outro lado, de conduzir ações de controlo e inspeção permanentes

aos intervenientes para conseguir medir a sensibilidade das IF’s às oscilações do mercado, tendo

poder sancionatório sobre as IC e SF para assegurar a correção das práticas motivadoras de

desequilíbrios do mercado.

7 A LO de 2007 define no seu art 16º, “Para orientar e fiscalizar os mercados monetário e cambial, cabe ao Banco, de acordo com as normas adaptadas pelo BCE...”

8 Aprovado pelo Decreto-Lei nº 298/92 de 31 Dezembro

9 Artigo 76.º n 2, RGICSF -Com vista a assegurar o cumprimento das regras de conduta previstas neste Regime Geral e em diplomas complementares, o Banco de Portugal pode, nomeadamente, emitir recomendações e determinações específicas, bem como aplicar coimas e respetivas sanções acessórias, no quadro geral dos procedimentos previstos no artigo 116.º

36 Sendo o setor bancário o mais representativo e uma vez que a política monetária está também

sob a égide do BP, este assume um papel preponderante em todo o modelo, podendo ser

destacado como o agente com mais visibilidade e enfoque dos presentes na figura 6.

Os poderes de atuação do BP têm sido reforçados nas últimas décadas de forma a acompanhar

as novas exigências regulatórias. O reforço de poderes deriva em grande parte pela incorporação

das normas emanadas na UE.

O BP, cumprindo as orientações dos organismos europeus que representa, perde soberania,

essencialmente ao nível macroeconómico tendo ainda margem de atuação ao nível micro, mas

continua a ser a principal e mais crucial Instituição que contribui para o controlo e equilíbrio do

Sistema Financeiro Português.

A procura pela harmonização europeia visa amenizar efetivamente a divergência que ainda existe

entre as diretivas legislativas da Regulação e as práticas correntes nos mercados financeiros

regulados, muitas vezes por entrar em conflito de interesse com as entidades Governamentais que

acabam sempre por ter influência sobre as entidades reguladoras (de lembrar que o Governador e

conselho Administrativo do Banco de Portugal são nomeados em Conselho de Ministros sob

escolha do ministro das Finanças).

A nível comunitário o BP foi claramente colocado em causa, com as fraudes que não foi capaz de

detetar em várias IC, nas últimas décadas. Estas deixaram o Banco Central sobre os mais restritos

olhares na sua atuação, por um lado, na capacidade de transpor e aplicar as diretivas para o

sistema financeiro português (Mateus, 2009), e por outro, pela capacidade de acompanhar e

sancionar comportamentos divergentes com as orientações da legislação. Esses casos

fomentaram a discussão da supervisão também a nível Europeu.

O BP continua, no entanto, um papel de primazia no sistema financeiro por aglomerar a gestão da

política monetária e a supervisão comportamental e prudencial do setor bancário.

3.2.2 COMISSÃO DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS

A CMVM surgiu em Portugal, em 1991, resultado de um plano de atuação, iniciado em 1988, do

Conselho Nacional das Bolsas de Valores (que a par do Auditor-Geral do Mercado de Títulos

estavam encarregues da supervisão do mercado de valores mobiliários). Em 1991, com a criação

do Código de Valores Mobiliários (doravante CVM) assistiu-se à passagem da administração das

Bolsa de Valores, até então detidas pelo Estado, para a égide das Associações de Bolsa. Portugal

passou a ter um mercado de capitais completamente liberalizado, ficando a CMVM enquanto

entidade reguladora incumbida de assegurar o cumprimento do guião de atividade (o CVM) de

valores mobiliários em Portugal, com especial atenção para a mitigação de atos ilícitos

(manipulação do mercado).

37 O mercado bolsista português começa a ganhar dinamismo já no início da década de 80, quando

Miguel Cadilhe, enquanto Ministro das Finanças, convida várias empresas a entrar para a bolsa de

valores através de benefícios fiscais. Deste modo conseguiram uma evolução notória nos

montantes transaccionados (Teixeira dos Santos, 2001). Em 1987, o valor transacionado era de

197,5 milhões de contos, valor muito superior quando comparado com 482 mil contos de 1984. O

CVM surgiu para apaziguar as dúvidas sobre a legitimidade e transparência do mercado bolsista

que surgiram com a crise de 1987.

A década de 90, integrada no crescimento dos mercados financeiros europeus, regista um

crescimento abrupto com a aceitação da negociação de futuros e grandes blocos de obrigações. O

CVM de 1991 não conseguiu acompanhar a rapidez de crescimento do mercado sendo pouco

flexível a todas as inovações que foram introduzidas (o mercado de derivados, por exemplo)

bloqueando a eficiência e a capacidade de crescimento do mercado bolsista português.

Neste sentido, em 1999, são realizados um conjunto de ajustes ao CVM, de forma a assegurar

cinco princípios: codificar, simplificar, flexibilizar, modernizar e internacionalizar (Teixeira dos

Santos, 2001).

A evolução do mercado de capitais foi muito acentuada sendo que em apenas 10 anos a

capitalização bolsista passou de 28,4% do PIB para 152,9% do PIB em 2000. Boa parte do

crescimento é justificada pelo aumento do grau de literacia e confiança no mercado bolsista. Não

obstante, este feito foi conseguido pelas alterações na regulação maioritariamente negativa

(restringindo condutas) para uma regulação mais positiva, estimulando a sua utilização através de

publicações e orientações sobre o mercado bolsista e das suas possibilidades e riscos.

O CVM, como aqui já foi referido, é o grande guia da regulação e supervisão dos valores

mobiliários. Ele define não só, as funções, deveres e poderes de atuação da CMVM, como as

regras de atuação e os requisitos de exercício e permanência que cada agente tem de cumprir

para atuar no mercado bolsista, sendo os estatutos da CMVM definidos num normativo próprio

aprovado pelo Decreto-Lei nº. 473/99, de 8 de novembro. Efetivamente, o número 1 do artigo 2º

dos Estatutos da CMVM define que “A CMVM rege-se pelo presente diploma, pelo Código dos

Valores Mobiliários e, no que neles não for previsto ou com eles não for incompatível, pelas

normas aplicáveis às entidades públicas empresariais.”

A CMVM apesar de ser “uma pessoa de direito público dotada de autonomia administrativa e

financeira “ (Art.º 1º Estatutos da CMVM), segundo o número 2 do art.º 2º do estatuto da CMVM,

está sob a tutela do Ministro das Finanças. Pese embora a sua independência face ao Governo

mantem-se no normativo uma via direta de poder de intervenção estatal na agência reguladora.

Os poderes de intervenção na CMVM, através do Ministro das Finanças, estão previstos no artigo

352º do CMVM, onde está conjeturada a possibilidade de estabelecer políticas relativas ao

mercado de instrumentos financeiros, suspender a negociação dos instrumentos financeiros

aquando da existência de perturbação que coloque em causa a economia nacional e, ainda,

38 coordenar a supervisão e a regulação sobre instrumentos financeiros quando existam dúvidas

sobre a que agência compete a supervisão. Cabe, ainda, ao Ministro das Finanças a nomeação do

conselho diretivo da CMVM (art.º 8º dos Estatutos da CMVM) para mandatos de cinco anos. Os

restantes departamentos são nomeados pelo respetivo conselho diretivo (organograma da CMVM

no anexo III)

Neste enquadramento, apesar da independência e autonomia desejada e definida pelos Estatutos

da CMVM, a intervenção estatal na gestão da agência reguladora é possível, podendo criar em

situações de promiscuidade de atuação quando se verifiquem interesses díspares entre as duas

entidades.

A CMVM, dentro de todas as suas funções comportamentais e prudenciais de supervisão, define

planos de ação para os anos civis.

Como principais linhas de ação, o Plano de Atividade de 2013 (CMVM, 2013) destaca o reforço da

supervisão direta, sobre os diferentes produtos financeiros complexos e seus derivados de forma

assegurar a proteção dos investidores, desde logo no sistema de tratamento de reclamações, mas

principalmente com o enfoque de aumentar a literacia financeira dos clientes profissionais e não

profissionais, minimizando os problemas de risco moral, seleção adversa e reforçando a confiança

nos instrumentos dos seus participantes. Por outro lado, como propósito para o ano de 2013,

surge o combate aos abusos de mercado na defesa da integridade do mercado através de

sistemas sancionatórios robustos e colaboração constante com os diferentes intervenientes

externos deste setor de atividade.

A CMVM pela diversidade de instrumentos financeiros complexos e seus derivados que tem

surgido em negociação pelas IC e IF e na bolsa de valores tem obrigado a um esforço de

atualização da supervisão no sentido de garantir a transparência da informação sobre os

instrumentos e não violação dos critérios na sua classificação e negociação. Este ponto tem

justificado os ajustes de poderes da atuação da CMVM de forma a ser mais rápida e eficiente e

cada vez menos reativa ao mercado e às suas inovações.

3.2.3 INSTITUTO DE SEGUROS DE PORTUGAL

O ISP foi instaurado em 1982, através do Decreto-Lei nº 302/82 de 30 de julho, enquanto entidade

reguladora do setor dos seguros e resseguros, extinguindo-se as Inspeção-Geral de Seguros

(encarregado pela fiscalização do setor) e o Instituto Nacional de Seguros (incumbido da

coordenação). A Edição Especial – 30 anos da Revista Semestral do ISP (2012), indica que a

evolução estrutural que se verificava na atividade seguradora e a necessidade de adotar medidas

ajustadas para manter a eficiência do mercado, a necessidade de remodelação da estrutura

técnico-jurídica que regulava a atividade e a inadequação do Estatuto do Instituto Nacional de

39 Seguros face à dinâmica que o setor vivia como motivos válidos para a alteração da estrutura de

supervisão para uma só agência.

A evolução do setor segurador e ressegurador e da estrutura e diversidade dos fundos de pensões

levaram a ajustes e remodelações do poder de atuação do ISP nas últimas décadas. Atualmente

as atribuições do ISP estão particularmente especificadas no artigo 4º dos Estatutos do ISP,

contudo na página 5 do Plano Estratégico 2013-2015 do ISP vem definido que “O Instituto de

Seguros de Portugal (ISP) tem por missão assegurar o bom funcionamento do mercado segurador

e de fundos de pensões em Portugal, de forma a contribuir para a garantia da proteção dos

tomadores de seguro, pessoas seguras, participantes e beneficiários. Esta missão é assegurada

através da promoção da estabilidade e solidez financeira de todas as instituições sob a sua

supervisão, bem como da garantia da manutenção de elevados padrões de conduta por parte dos

operadores (empresas de seguros e resseguros, sociedades gestoras de fundos de pensões e

mediadores). Para o efeito, adota no seu processo de regulação e de supervisão os princípios e as

melhores práticas estabelecidas ou reconhecidos no âmbito das organizações internacionais de

renome no domínio da regulação e supervisão do setor segurador e de fundos de pensões, bem

como acompanha e intervém ativamente nos fóruns relevantes, quer ao nível nacional, quer ao

nível internacional.”

O ISP distingue claramente a supervisão comportamental e prudencial com direções na sua

estrutura independentes e que reportam diretamente ao Conselho Diretivo (ver anexo II).

Com a entrada na Comunidade Europeia, a supervisão da atividade seguradora passou em boa

parte a derivar da importação das Diretivas Europeias sobre esta temática.

A atividade seguradora nas sociedades modernas assume um papel central para a

sustentabilidade das atividades empresariais (assegurando a manutenção de várias atividades

que sem seguros não seriam viáveis/possíveis) e da segurança do dia-a-dia (caso do seguro

automóvel). A atividade seguradora e a sua supervisão acabam por ser fatores-chave para a

proteção dos consumidores e manutenção da confiança no sistema.

No seu Plano Estratégico 2013-2015, o ISP parece atento a estas questões, na formalização dos