Aplicabilidade do modelo twin peaks à regulação financeira em Portugal
Manuel Alberto Malhado Ribeiro
Orientado pela Professora Doutora Cláudia Cardoso
Dissertação apresentada à Escola Superior de Gestão do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, para obtenção do grau de Mestre em Banca e Seguros.
Este Trabalho não inclui as críticas e sugestões feitas pelo Júri.
Barcelos, maio de 2014
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Aplicabilidade do modelo Twin Peaks à regulação financeira em Portugal
Manuel Alberto Malhado Ribeiro
Orientado pela Professora Doutora Cláudia Cardoso
Dissertação apresentada à Escola Superior de Gestão do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, para obtenção do grau de Mestre em Banca e Seguros.
Barcelos, maio de 2014
vi Nome: Manuel Alberto Malhado Ribeiro
Endereço eletrónico: a8291@alunos.ipca.pt Tel./Telem.: 258 830 792/ 967 286 267 Número do Bilhete de Identidade: 13216405
Título da dissertação: Aplicabilidade do modelo Twin Peaks à regulação financeira em Portugal Orientadora: Professora Doutora Cláudia Cardoso
Ano de conclusão: 2014
Designação do Curso de Mestrado: Mestrado em Banca e Seguros 1ª edição
1. É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO/TRABALHO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, ___/___/______
Assinatura: __________________________________________ ro
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Aplicabilidade do modelo Twin Peaks à regulação financeira em Portugal
RESUMO
A Supervisão de um mundo financeiro muito diversificado e complexo tornou-se uma prioridade e um assunto em destaque desde o despoletar da crise financeira em 2007. O relatório de Larosiere (2009), que surge a pedido da União Europeia, defende que o Twin Peaks é o modelo que melhor resposta pode dar ao mundo financeiro globalizado, complexo e interligado. Este relatório esteve mesmo na base da nova estrutura de supervisão da União Europeia. Por outro lado, acabou por motivar as alterações nos Estados-membros que já estavam em curso, como é o caso do Reino Unido que terminou, em 2013, o processo de adoção de um modelo de supervisão por objetivos. A Holanda já desde 2007 que adotou o Twin Peaks e é a grande referência europeia da aplicabilidade do modelo.
Portugal procura acompanhar os requisitos de supervisão da União Europeia, ainda com mais atenção, após os escândalos de fraude no setor bancário Português. Portugal, que mantém ainda hoje um Modelo Setorial já com alguns ajustamentos, lançou uma consulta pública sobre a proposta de alteração do atual modelo para o Twin Peaks. O estado de emergência financeira em que o país entrou adiou a discussão sobre este tema, nunca se concretizando a sua adopção até à data.
O presente trabalho visa analisar, por um lado, a efetiva aplicabilidade deste Modelo no sistema financeiro português, extraindo as alterações que implicaria e as vantagens e desvantagens da sua implementação, utilizando como base comparativa os modelos implementados na Holanda e, mais recentemente, no Reino Unido.
O Modelo Twin Peaks proposto tem grandes semelhanças com o Holandês, criando através do
Conselho Nacional de Supervisores Financeiros o elo de ligação entre os restantes agentes de
forma assegurar o sucesso na definição dos objetivos e interligação (fator critico para o sucesso
do modelo). Efetivamente, os fatores que justificaram a alteração do Modelo na Holanda e Reino
Unido estão presentes, na sua maioria, na economia portuguesa. Na literatura, encontramos
diversos fatores que validam a aplicação do Modelo Twin Peaks à regulação financeira
portuguesa, não obstante levantam-se ainda reservas quanto à validade da capacidade de
interligação de uma Europa com um modelo cada vez mais setorial com os estados membros
protocolados ao Twin peaks e à capacidade de definição de objetivos e amplitude de atuação de
cada agente nacional.
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ABSTRACT
The supervision of a very diverse and complex financial world has become a priority and a featured subject since the trigger of the financial crisis in 2007. The Laroisiere report (2009), which comes at the request of the European Union, argues that the Twin Peaks is the model that best answer can give to a globalized, complex and interconnected financial world. This report was the basis for new EU supervisory structure. On the other hand, it turned out to motivate changes in those Member States which were already in progress, as is the case of the United Kingdom which ended, in 2013, the process of adoption of a model of supervision by objectives. Holland already since 2007 had adopted the Twin Peaks and is the great European reference of the applicability of the model.
Portugal seeks to follow the requirements of European Union supervision, even more closely, after the scandals of fraud in the Portuguese banking sector. Portugal, which still maintains today a Sectoral Model already with some adjustments, launched a public consultation on the proposal to amend the current model for the Twin Peaks. The state of financial emergency in which the country entered postponed the discussion on this topic, never realizing its adoption to date.
The present work aims to analyse, on the one hand, the effective applicability of this model in the Portuguese financial system, extracting changes which would imply and the advantages and disadvantages of its implementation, using as a base the comparative models implemented in the Netherlands and, more recently, in the United Kingdom.
The Twin Peaks Model proposed has great similarities with the Dutch, creating through the
National Council of Financial Supervisors the connecting link between the remaining agents in
order to ensure success in defining the goals and interconnection (critical factor for the success of
the model). Effectively, the factors which justified the change of Model in the Netherlands and
United Kingdom are present, mostly, in the Portuguese economy. In the literature, we found
several factors that validate the application of Twin Peaks Model to the Portuguese financial
regulation, notwithstanding reservations still arise as to the validity of the interconnection capacity
of a Europe with an increasingly sectoral model with Member States filed the Twin peaks and the
ability of setting goals and scope of practice of each national agent.
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ÍNDICE
ÍNDICE ... 1
ÍNDICE DE FIGURAS ... 2
ÍNDICE DE TABELAS ... 3
ÌNDICE DE ANEXOS ... 4
INTRODUÇÃO ... 5
1 REVISÃO DE LITERATURA SOBRE A REGULAÇÃO E SUPERVISÃO FINANCEIRA NA UNIÃO EUROPEIA ... 7
1.1 MODELOS DE REGULAÇÃO E SUPERVISÃO FINANCEIRA ... 11
1.1.1MODELO DE REGULAÇÃO UNITÁRIA ... 12
1.1.2 MODELO FUNCIONAL ... 12
1.1.3 MODELO SETORIAL ... 13
1.1.4 MODELO POR OBJETIVOS (TWIN PEAKS) ... 14
1.2 EVOLUÇÃO DA SUPERVISÃO FINANCEIRA NA UE ... 15
2 O MODELO TWIN PEAKS NA EUROPA ... 19
2.1 CASO HOLANDÊS ... 19
2.2 CASO REINO UNIDO ... 24
3 APLICABILIDADE DO MODELO TWIN PEAKS EM PORTUGAL ... 31
3.1 EVOLUÇÃO DOS MERCADOS FINANCEIROS EM PORTUGAL ... 31
3.2 EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO FINANCEIRA EM PORTUGAL ... 32
3.2.1 BANCO DE PORTUGAL ... 34
3.2.2 COMISSÃO DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS ... 36
3.2.3 INSTITUTO DE SEGUROS DE PORTUGAL ... 38
3.2.4 CONSELHO NACIONAL DE SUPERVISORES FINANCEIROS ... 40
3.3 MODELO TWIN PEAKS EM PORTUGAL ... 40
CONCLUSÃO ... 47
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS: ... 51
ANEXOS ... 55
2
ÍNDICE DE FIGURAS
FIGURA 1: NOVO MODELO DE SUPERVISÃO DO SISTEMA FINANCEIRO EUROPEU ... 17
FIGURA 2: EVOLUÇÃO DA ARQUITETURA DO MODELO DE SUPERVISÃO HOLANDÊS ... 21
FIGURA 3: MODELO DE REGULAÇÃO INTEGRADO DO REINO UNIDO ... 25
FIGURA 4: INTERLIGAÇÃO DO SISTEMA BANCÁRIO NO REINO UNIDO ... 26
FIGURA 5: DIAGRAMA DA NOVA ESTRUTURA REGULATÓRIA ... 28
FIGURA 6: ESQUEMA REGULAÇÃO FINANCEIRA PORTUGUÊS ... 33
FIGURA 7: MODELO "TWIN PEAKS" - VERSÃO PROPOSTA PARA PORTUGAL ... 41
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ÍNDICE DE TABELAS
TABELA 1: ARGUMENTOS CONTRA E A FAVOR DOS MODELOS DE SUPERVISÃO POR
OBJETIVOS ... 23
TABELA 2: PRÓS E CONTRAS DO MODELO SETORIAL E TWIN PEAKS ... 42
TABELA 3: RESUMO COMPARATIVO DOS TRÊS CASOS ... 45
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ÌNDICE DE ANEXOS
ANEXO I: ORGANOGRAMA DO BANCO DE PORTUGAL ... 55
ANEXO II: ORGANOGRAMA DO INSTITUTO DE SEGUROS DE PORTUGAL ... 56
ANEXO III: ORGANOGRAMA DA COMISSÃO DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS ... 57
ANEXO IV: GRUPO CAIXA GERAL DEPÓSITOS ... 58
ANEXO V: GRUPO BANCO ESPIRITO SANTO SA ... 59
ANEXO VI: GRUPO BANCO COMERCIAL PORTUGUÊS ... 60
ANEXO VII: GRUPO BANCO PORTUGUÊS DE INVESTIMENTO ... 61
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INTRODUÇÃO
Os Modelos de Supervisão e Regulação financeira têm sido alvos de várias análises e reflexões quer quanto às premissas de aplicabilidade de cada um deles, quer quanto ao alcance e eficácia de cada um inserido numa economia em particular ou no cruzamento de várias realidades económicas.
A crise financeira de 2007 intensificou a discussão sobre o melhor e mais adequado modelo para cada Estado-membro e para a União Europeia.
Portugal, desde a década de 80, que mantém um modelo setorial de supervisão com um agente regulador para cada subsetor do mercado financeiro. Em 2009, o governo em funções lançou uma proposta de alteração deste modelo para o modelo Twin Peaks. Modelo defendido por Larosiere (2009) como o mais adequado para um mundo financeiro cada vez mais interligado e complexo.
Este relatório esteve na base estrutura do novo modelo de supervisão da União Europeia
O resgate financeiro, a que o país se submeteu, adiou a discussão em patamares mais profundos da aplicabilidade do Modelo Twin Peaks à regulação financeira. Ao contrário de outros países Europeus, em Portugal, a discussão sobre a adoção de um novo modelo de regulação financeira foi pouco expressiva. Pela importância e relevo que o assunto tem para o equilíbrio do sistema financeiro, uma análise mais detalhada contribuirá para identificar os aspetos de melhoria do atual sistema de supervisão.
A crise financeira de 2007 provocou em Portugal a falência de uma Instituição Financeira e o resgate a uma outra de maior dimensão, o que em conjunto com outras suspeitas de fraude que foram surgindo reforçou a necessidade de reformar os modelos e práticas de supervisão para voltar a acreditar os agentes reguladores e restaurar os níveis de confiança no mercado financeiro.
Tornar a supervisão mais eficaz, eficiente e menos dispendiosa para evitar novas insolvências, para garantir um mercado financeiro mais robusto, equilibrado e transparente pode significar a alteração da estrutura atual setorial para uma supervisão por objetivos, com visão global de todo o mercado, isto é, o modelo Twin Peaks.
O presente trabalho visa analisar, por um lado, a efetiva aplicabilidade deste Modelo no sistema financeiro português, extraindo as alterações que implicaria e as vantagens e desvantagens da sua implementação, utilizando como base comparativa os modelos implementados na Holanda e, mais recentemente, no Reino Unido.
Neste contexto, o capitulo 1 contém a revisão da literatura sobre os modelos de supervisão e a
sua evolução na União Europeia. A análise do capítulo 2 recai sobre o Modelo Twins Peaks na
Europa, em particular nas vertentes adotadas na Holanda e Reino Unido. Por fim, no capítulo 3
estuda-se a evolução da regulação Portuguesa e a aplicabilidade do Modelo Twin Peaks
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comparando-o com o atual modelo setorial cruzando a realidade do mercado financeiro Português
com o Holandês e o do Reino Unido. Toda a análise terá sempre por base a integração de
Portugal na União Europeia sendo por isso crucial o conhecimento da evolução da regulação a
este nível e os desafios a que se propõe, conforme é analisado no capítulo seguinte.
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1 REVISÃO DE LITERATURA SOBRE A REGULAÇÃO E SUPERVISÃO FINANCEIRA NA UNIÃO EUROPEIA
A regulação e supervisão dos mercados financeiros são hoje matérias importantes como nunca antes. A crise do Subprime
1iniciada nos Estados Unidos da América (doravante EUA) em 2007, rapidamente se espalhou por todo o mundo financeiro, com principal impacto na Economia Europeia, despoletando o interesse nesta matéria. Efetivamente, a crise financeira teve graves repercussões sobre os sistemas financeiros abalando as relações de confiança entre os diferentes intermediários (o que catapultou a falta de liquidez dos mesmos).
A definição de regulação e supervisão não goza de consenso generalizado. Alguns autores separam claramente a definição de uma das terminologias ( Di Giorgio et al, 2001), outros apesar de reconhecer que na sua essência podem ter significância diferente absorvem todo o conceito sobre a palavra supervisão (Malaquia et al, 2009).
No entanto, é evidente que a supervisão e a regulação são interdependentes:
“competent supervision cannot make good failures in financial regulatory policy; but without competent and well designed supervision good regulatory policies will be ineffective”
(Larosiere, 2009, p.38).
Verhelst (2011) reconhece que assimetrias entre regulação e supervisão não impedem a supervisão eficaz, contudo obriga a uma cooperação intensa entre as agências de supervisão e a história demonstra que gera atrasos na definição dos normativos. O estudo elenca o caso da União Europeia (doravante UE) que só em 2011 conseguiu sedimentar a reforma da supervisão europeia, em resposta á crise de 2007.
Por um lado, a regulação pode ser entendida como o mecanismo de definição das regras que vão coordenar a atividade do sistema financeiro enquanto a supervisão tem a tarefa de assegurar o cumprimento dessas mesmas regras (Di Giorgio et al, 2001). Por outro lado, Malaquias et al (2009) reconhecem validade nas definições de Di Giorgio et al (2001) mas afirmam que nos dias de hoje faz mais sentido considerar a supervisão como um termo mais abrangente que absorve a regulação e a supervisão no seu sentido mais estrito.
Malaquias et al (2009) concretiza que a função da regulação no sistema financeiro deve ser o controlo e manutenção da livre concorrência através da utilização dos seguintes poderes: poder de informação (controlo da informação contabilística das Instituições Financeiras – doravante IF − e a informação que é dirigida ao público); poder normativo (ao regulador são atribuídas competências
1 “É um crédito à habitação de alto risco que se destina a uma fatia da população com rendimentos mais baixos e uma situação económica mais instável. A única garantia exigida nestes empréstimos é o imóvel. Este segmento do mercado de crédito é exclusivo dos Estados Unidos, não havendo na Europa um paralelismo exato”, consultado em 2012/11/06 em http://economico.sapo.pt/edicion/diarioeconomico/edicion_impresa/economia/pt/desarrollo/1025625.html
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para emitir normativos gerais e abstratos sobre os regulados); poder de decisão (pela competência de atribuição de licenças e autorizações de acesso e de exercício); poder de fiscalização (pela exigência de validar o cumprimento do normativos); e, poder sancionatório (pela violação do normativo existente).
A existência de supervisão e regulação financeira justifica-se, segundo Di Giorgio et al (2001) e Currie (2006) por três razões: a estabilidade micro e macro económica, proteção do investidor e a salvaguarda e promoção da concorrência.
Num mundo financeiro cada vez mais globalizado, cada vez mais interligado, onde o risco de contágio é muito elevado (Caprio et al, 2011), garantir a estabilidade de todo o sistema globalmente e de cada entidade em particular é uma tarefa de extrema importância e que também consideram como uma das razões que justificam a intervenção dos governos no setor financeiro A assimetria de informação existente entre as IF e os seus clientes é considerada uma importante razão para a intervenção estatal no sistema financeiro. Os ativos e produtos financeiros são cada vez mais complexos e de difícil compreensão para a população em geral, obrigam a um conhecimento profundo sobre a matéria para dominarem todas as variáveis e termos das condições aquando da sua subscrição. O cliente fica em clara desvantagem quer na quantidade quer na qualidade da informação que possui quando comparado com as IF’s, deixando-o numa posição de inferioridade. Assim, cabe às entidades reguladoras garantir que a informação é prestada de forma transparente e que são respeitados todos os princípios na comunicação e subscrição dos produtos financeiros, de forma a minimizar a assimetria de informação entre as partes.
Caprio et al (2011) diz-nos que a assimetria de informação no sistema financeiro despoleta, por um lado, o efeito de seleção adversa, uma vez que pode levar os consumidores a investir em produtos financeiros com taxas mais atrativas, sem conhecimento do risco majorado que estão a assumir por desconhecimento da composição do produto que estão a subscrever. Por outo lado, despoleta o efeito de risco moral, pois a IF poderá incorrer em riscos ainda mais elevados com os depósitos captados junto dos clientes desconhecedores do destino das suas poupanças.
O combate aos cartéis e monopólios nos sistemas financeiros estão na base do terceiro motivo que Di Giorgio et al (2001) elencam, a salvaguarda e promoção da concorrência. Os autores referem que economias com mais concorrência são mais eficientes e minimizam o abuso de posição dominante da IF sobre os seus clientes. Um monopólio no setor financeiro permite, por exemplo, a um banco praticar preços mais elevados em detrimento dos interesses dos clientes – abuso de poder (Caprio et al, 2011).
Numa perspetiva parcialmente diferente, Posner (1974) analisa e justifica a necessidade da
intervenção estatal segundo duas perspetivas diferentes, a teoria do interesse público e teoria da
captura. Considera que o principal objetivo da regulação do sistema bancário é responder às
ineficiências do livre mercado.
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A teoria do interesse público assenta no fundamento da defesa do bem e estabilidade geral de uma economia em detrimento de falhas provocadas pela livre concorrência. O poder estatal assume o papel de moderador da economia tentando evitar abusos de poder e externalidades que provoquem falhas na livre concorrência. Contudo, Posner (1974), no seu estudo, identifica várias falhas nesta teoria indicando que a história económica demonstra que a regulação não está positivamente relacionada com as externalidades ou equilíbrios da economia. O autor coloca, assim, em causa a validade dos defensores da teoria de interesse público. Posner (1974) conclui, ainda, que as agências de regulação são criadas para detetar desequilíbrios da economia, contudo a sua atuação não vai neste sentido, elencando como causas a escolha errada dos recursos humanos ou incorreta administração dos princípios e meios de atuação.
A teoria da captura surge enquanto evolução das ineficiências da teoria do interesse público.
Neste sentido, a teoria da captura, justifica a necessidade de regulação na economia como forma de combate aos abusos de poder e interesses que desvirtuam a livre concorrência. No seu artigo, conclui que esta teoria, na sua sustentação, assume avanços notórios relativamente à teoria do interesse público, reconhecendo que a ineficácia das entidades reguladoras podem derivar da captura dos reguladores pelos regulados, com a escolha de reguladores que defendem os interesses dos regulados, quer porque têm ligações a estes ou porque os financiam. Por exemplo, em campanhas eleitorais, os partidos políticos com o intuito de conseguir uma regulação favorável aos seus negócios.
Consciente desta realidade, a teoria da captura é considerada por Posner (1974) como mais completa e capaz de justificar a necessidade regulação e intervenção estatal na economia, considerando fulcral uma regulação eficiente com mecanismos capazes de evitar o efeito de captura e de realmente conseguir atuar nos desequilíbrios da economia na defesa dos interesses globais.
A regulação e supervisão financeira são ainda normalmente segregadas em duas tipologias, a supervisão comportamental e prudencial, consoante o fim que pretendem atingir e área de atuação (Lewellyn, 2006; Larosiere, 2009, Estrada et al, 2009, Malaquias et al, 2009; Di Giorgio et al, 2001; Mishkin, 1997).
A Supervisão Prudencial tem assim como objetivos garantir a estabilidade financeira das IF e a segurança dos fundos que lhes foram confiados
2, através da criação de regras de acesso ao mercado de forma a evitar que façam parte do mercado financeiro entidades de reputação ou solidez duvidosa, nomeadamente quanto à idoneidade dos órgãos de administração e fiscalização, aos níveis mínimos de capital social, aos limites de exposição ao risco, à viabilidade do plano de atividades, entre muitos outros aspetos descriminados no Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (doravante RGICSF). Cabe ao Banco de Portugal (doravante BP) atribuir, e em ultima instância revogar, a autorização para determinada IF exercer a sua
2 http://www.bportugal.pt/pt-PT/Supervisao/SupervisaoPrudencial/Paginas/default.aspx. Acedido em 19 de outubro, 2012
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atividade. A Supervisão Prudencial não se esgota na validação da autorização, cabendo-lhe igualmente a faculdade de acompanhar as atividades das IF, com pedidos de recolha de informação no sentido de evitar comportamentos propagadores de risco sistémico.
A Supervisão Prudencial pode ser segmentada em duas perspetivas, por um lado, a da Supervisão Macro Prudencial, mais focalizada na avaliação e gestão dos riscos emergentes nos mercados que possam motivar o “risco sistémico”. Assim, focaliza especial atenção à evolução do mercado bancário como um todo perspetivando possíveis fontes de instabilidade e as suas consequências para o equilíbrio do sistema; por outro lado, a da Supervisão Micro Prudencial que acompanha cada Instituição Crédito (doravante IC) e Sociedade Financeira (doravante SF), salvaguardando a solvabilidade e liquidez de cada uma individualmente como garantia do sistema como um todo. Neste campo, são analisados os pedidos de constituição de instituições, avaliadas as autorizações e verificação do cumprimento dos requisitos de exercício impostos.
A Supervisão Comportamental consiste no controlo regular das atividades das IC e SF de forma a assegurar o equilíbrio do mercado (por exemplo, para evitar abusos de poder por posição dominante), protegendo os investidores e consumidores de produtos e serviços financeiros complexos, ao estabelecer regras de conduta que assegurem a transparência de informação nas fases contratuais e pré-contratuais.
Anos de grande euforia foram registados antes da crise do subprime, onde muitos defendiam que os anos de grande expansão macroeconómica (hoje sabemos não sustentada) seria permanentemente possível e desejável (Larosiere,2009). Muitos fatores foram apontados como a causa da crise do subprime, desde o excesso de liquidez, os créditos mal concedidos (Larosiere, 2009) até à tecnologia e competitividade (Rajan, 2005). No entanto, a desregulação e fraca supervisão sobre as IF eram, mesmo antes de tudo acontecer, um fator de potencial fonte de crise. Raghuram G. Rajan, em 2005, enquanto presidente do Fundo Monetário Internacional (doravante FMI) mostrou-se preocupado sobre os problemas que poderiam surgir com as práticas a que se assistiam (globalização financeira desacompanhada por uma forte supervisão e regulação). Justificando, que a política monetária por si só não é suficiente para assegurar as correções e desequilíbrios do sistema financeiro e económico. Apontada, então, como causa da crise financeira a ineficiente supervisão e a regulação dos sistemas financeiros (Comissão Europeia, 2009; Larosiere, 2009; Moshirian, 2009), ganharam um destaque na ordem de trabalho das IF´s e Governamentais no sentido de tornar mais eficiente a supervisão evitando futuras situações análogas (Moshirian, 2009).
Mateus (2009) e Larosiere (2009) enunciam, como grande causa da ineficiência da supervisão, a
discrepância das medidas emanas dos Órgãos Europeus e as praticadas nos Estados-membros,
problemas de captura dos Supervisores pelos Supervisionados e a intervenção do Poder Estatal.
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Os autores chegaram à conclusão que não era suficiente um bom sistema regulatório europeu, se nos Estados-membros da UE não existissem entidades reguladoras independentes (Mateus, 2009) capazes de transpor o rigoroso cumprimento das regras emanadas pelos Órgãos Europeus.
A intervenção estatal é também apontada como um dos principais fatores que contribuíram para a fraca regulação e supervisão (Moshirian 2011; Boyer, 2012). A sobreposição dos interesses políticos aos interesses da regulação bloqueou em alguns casos a aplicação de medidas de supervisão. Mateus (2009) destaca a promiscuidade existente entre governo e entidades de regulação como fator explicativo da intervenção do poder estatal. Efetivamente, na sua maioria os reguladores são nomeados pelo governo e segundo Mateus (2009), estes agiam na maioria dos casos de acordo com os interesses estatais (por exemplo, na gestão da dívida pública, medidas restritivas das autoridades europeias não eram cumpridas pelos estados-membro em conivência com as autoridades regulatórias internas).
Boyer (2012) aborda o tema da nomeação dos reguladores por parte do poder político, defendendo que muitos são os casos onde os elementos escolhidos são personalidades com vasto histórico no sistema financeiro (Administradores de Bancos, pessoas com muito poder e influencia no mundo financeiro). Boyer (2012) considera que esta tendência gerou a “captura regulatória” dos supervisionados sobre os supervisores. Neste enquadramento, os reguladores tem a possibilidade de serem mais benevolentes nas medidas restritivas – por exemplo quanto aos níveis de capital exigidos – indo de encontro aos interesses das instituições em que eles participavam anteriormente e onde muitos deles detinham participações (investimentos) que pretendiam valorizar.
Larosiere (2009) conclui que a falta de liquidez, o uso desmedido de derivados e os empréstimos mal avaliados não são a causa da crise financeira mas sim consequência da fraca regulação e supervisão financeira, que impulsionou a especulação e procura incessante por resultados de curto prazo.
1.1 MODELOS DE REGULAÇÃO E SUPERVISÃO FINANCEIRA
Na ressaca da crise de 2007, os diferentes Estados-membros da UE, por iniciativa própria e de forma isolada, têm desenvolvido reformas dos modelos de supervisão e regulação do sistema financeiro e introduzido normativo de regulação interna em reação ao desastre financeiro (Moshirian, 2011; BCE, 2010; Dort, 2012).
Na pesquisa sobre o tema regulação e supervisão financeira são normalmente elencados um
conjunto de modelos que variam quanto à sua e estrutura e objetivos de cada entidade reguladora.
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Existem modelos com uma só agência reguladora para todo o sistema financeiro, outros com mais do que uma e, nestes casos, também a panóplia de modelos é alargada quanto à metodologia de aplicação. Contudo, os modelos de supervisão e regulação financeira são, normalmente, concentrados em quatro grandes grupos que se caracterizaram a seguir.
1.1.1 MODELO DE REGULAÇÃO UNITÁRIA
O Modelo de Regulação Unitária, também designado modelo Monista (Malaquias et al, 2009), demarca-se pela existência de uma só autoridade de supervisão, para todo o sistema financeiro e todos os seus intermediários. Uma única agência de supervisão é responsável pela supervisão comportamental e prudencial dos diferentes subsetores de atividade.
Os modelos monistas sofrem alguns ajustes na sua estrutura de país para país. Por exemplo, existem modelos de regulação unitária onde toda a supervisão e regulação são da responsabilidade do Banco Central, enquanto outros criam uma autoridade independente deste, responsável pela supervisão de todos os intermediários do sistema financeiro. Com efeito, quando temos a política monetária e a supervisão e regulação centralizada numa única entidade, esta adquire uma dimensão, poder e responsabilidade de relevo, pois controla todas as variáveis que mais influência têm sobre os mercados financeiros. Esta é apontada como uma das desvantagens deste modelo pelo risco de captura (Di Giorgio et al, 2001). Por outro lado, a necessidade de elevados níveis de organização interna dos diferentes departamentos e dos seus objetivos e obrigações é outra desvantagem apontada pela dificuldade em conseguir-se tal alinhamento.
Contudo, as economias de escala pela eliminação de duplicação de tarefas, poupanças em termos de burocracia, a visão global de todo o sistema financeiro e seus intermediários, a redução de assimetrias de regulação e a diminuição da arbitragem regulatória são pontos que contam a favor deste género de modelos (Malaquias et al, 2009).
1.1.2 MODELO FUNCIONAL
O modelo Funcional, ou modelo por actividades, define-se pela existência de pelo menos duas entidades onde a supervisão é realizada tendo como base a atividade que cada negócio prossegue, independentemente da natureza do intermediário que prestou o serviço. Neste alinhamento, a supervisão é dividida por tipo de atividade independentemente do subsetor (Banco, seguros, valores mobiliários) onde está a ser realizada essa atividade.
Este modelo permite que cada operação financeira possa ser regulada por uma autoridade
independente do intermediário que a realiza, o que dá à entidade supervisora uma forte
capacidade de especialização nessa atividade financeira. Por outro lado, assegura que diferentes
concorrentes estejam sujeitos às mesmas regras para exercerem um tipo de serviço financeiro
específico e comum a todos.
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A grande desvantagem destes modelos, além dos custos que podem implicar pela multiplicação de entidades de supervisão é a questão do controlo do risco sistémico que cada entidade, empenhada no controlo das operações financeiras a seu cargo, pode deixar para segundo plano.
Efetivamente o risco de insolvência deve ser avaliado não serviço a serviço mas sim na IF na sua globalidade. Em casos de problemas de estabilidade das IF´s, a preocupação deve ser direcionada para a sobrevivência e equilíbrio do sistema em si e dos seus intermediários e não das operações em particular (Di Giorgio et al, 2001).
1.1.3 MODELO SETORIAL
O também chamado modelo institucional e/ou por mercados (Di Giorgio et al, 2001), que proliferou no pós crise de 1930, consiste na existência de agências distintas e especializadas para regular e supervisionar cada subsetor do sistema financeiro, isto é, Banca, Seguros e Valores Mobiliários (Estrada et al, 2009).
A facilidade de controlo das entidades supervisionadas devido ao fato da área de atuação ser mais limitada e a especialização que permite à autoridade no segmento que tem a seu cargo são as vantagens mais destacadas nos estudos empíricos (Estrada et al,2009;Di Giorgio et al, 2001;
Malaquias et al, 2009)
Assim sendo, quase de forma independente, detinham a responsabilidade de garantir o cumprimento dos normativos regulativos e intervir para corrigir as imperfeições no seu subsetor de forma a assegurar o equilíbrio de todo o sistema financeiro.
A especialidade conseguida é vista por Giorgio et al (2001) como uma vantagem do modelo mas também como uma desvantagem, pela possibilidade de dupla supervisão e o duplicar de esforços e custos nas zonas cinzentas de supervisão. Num mundo cada vez mais globalizado onde facilmente encontramos IF´s que complementam atividades pertencentes aos três subsetores, pode gerar situações onde estejam, por exemplo o regulador do setor bancário e dos seguros a supervisionar o mesmo assunto e até com visões diferentes em função dos normativos que seguem, como, por outro lado, pode gerar espaços, nas zonas de fronteira, de falhas de regulação e supervisão por cada uma das agências considerar ser função da outra o controlo sobre determinado assunto (Estrada et al, 2009; Giorgio et al, 2001).
Larosiere (2009) destaca que a eficiência deste modelo é muito difícil de conseguir face aos grandes conglomerados financeiros que hoje existem no sistema financeiro, onde os três setores se sobrepõem gerando indefinições de supervisão podendo despoletar oportunidades para os supervisionados de incorrerem em riscos nestas zonas cinzentas.
Este é o principal fator contra este tipo de modelo, a dificuldade de acompanhar e evitar a
duplicação ou falta de supervisão num mundo financeiro cada vez mais globalizado e interligado,
onde as dificuldades de definição dos novos produtos financeiros são cada vez mais complexas.
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1.1.4 MODELO POR OBJETIVOS (TWIN PEAKS)
Este modelo, que se tornou popular essencialmente com o rescaldo da crise do subprime, é um modelo que, contrariamente ao anterior, atua não por setores mas por objetivos. Neste enquadramento, assume o pressuposto da existência de mais que uma agência de supervisão, centrando em uma entidade toda a responsabilidade da supervisão comportamental de todo o sistema e noutra a supervisão prudencial. Esta perspetiva permite uma visão geral de todo o sistema por tema de atuação da supervisão.
Como principais vantagens deste modelo, Estrada et al (2009) e Di Giorgio (2001) destacam:
a) A independência e objetivos claros que são definidos para cada agência;
b) A diminuição da burocracia que ocorre nos sistema onde a supervisão está concentrada numa única agência;
c) A minimização dos conflitos de interesses entre agências pela visão global do sistema por objetivos definidos e não conflituantes;
d) A separação por objetivos ultrapassa outro malefício apontado ao anterior modelo, a dupla ou falta de supervisão.
A grande vantagem deste modelo, comparativamente ao institucional, é a uniformização dos métodos e regras de regulação e supervisão de todo o sistema, de produtos, como as obrigações, que poderiam no modelo institucional ser supervisionados por três entidades (Giorgio, 2001).
No entanto a literatura (Dort, 2012; Di Giorgio, 2001) não destaca só vantagens considerando o potencial de conflitos de interesses entre as entidades (quando estes são mal definidos) e entre estas e o regulador da política monetária; por outro lado, o excesso de poder que é necessário concentrar no Banco Central (correndo o risco de captura). Os autores destacam os custos financeiros, como desvantagem que se mantem do modelo institucional, pela existência de mais que uma entidade a supervisionar todo o sistema financeiro (por exemplo com o replicar de pedidos de recorte de informação com informação idêntica para os diferentes supervisores em função da sua atuação).
Se no final da crise dos ano 30 foi o Modelo institucional que proliferou na Europa agora é
precisamente o modelo Twin Peaks, com as particularidades que os países adotam na sua
implementação, que está a generalizar-se pelos países europeus, precisamente numa época em
que a UE tem reforçado a supervisão e regulação financeira pautada pelo modelo institucional
(Dort, 2012). Efetivamente, as últimas décadas têm sido marcadas por iniciativas,
independentistas, de alteração dos modelos de supervisão, nos Estados-membros, nem sempre
vão de encontro aos modelos utilizados ao nível da UE.
15 1.2 EVOLUÇÃO DA SUPERVISÃO FINANCEIRA NA UE
A regulação e supervisão financeira na UE começaram a ser discutidas de forma declarada, nos anos de 1999 e 2001, com o objetivo de atingir uma regulação financeira integrada (Posner et al, 2010; Mateus, 2009).
No entanto, Quaglia (2012) e Mugge (2013) indicam que já nos anos 70, 80 e 90 a designada
“batalha de sistemas”, debates sobre modelos de supervisão financeira integrada, com o fim último de criar regras europeias que se adequassem às leis nacionais sem criar desvantagens comparativas e custos de adaptação para a indústria nacional e para as autoridades públicas, eram uma realidade nas agendas políticas da UE.
O principal instrumento de regulação e supervisão financeira da UE até à atual crise financeira foi o lançamento das diretivas, por parte da Comissão Europeia, que tinham de ser transpostas para a lei dos Estados-membros cabendo às agências de supervisão de cada estado a responsabilidade pela sua aplicação. O que, como já foi referido, não acontecia em muitos casos.
As principais influências, segundo Quaglia (2012), no debate europeu sobre a evolução da supervisão financeira eram o triângulo das três maiores economias europeias (França, Reino Unido e Alemanha). O mesmo estudo destaca uma tendência de proteção dos interesses individuais face aos procurados pela UE como um todo, dificultando os consensos.
Apesar dos esforços feitos na supervisão integrada de todo o setor financeiro dos estados membros, Verhelst (2011) concretiza que os modelos e normas estabelecidas procuraram sempre a mínima harmonização e reconhecimento mútuo. A defesa de interesses individuais sempre se foi sobrepondo à harmonização, numa época de crescimento e expansão financeira. Esta batalha de interesses tornaram a UE muito burocrática nas suas decisões, pela dificuldade de se encontrarem acordos satisfatórios para todas as partes (Verhelst, 2011).
A globalização e o crescimento económico retiraram, neste ciclo económico, importância à regulação. Com efeito, Gordon (1999) conclui que a regulação ganha importância apenas depois dos terramotos financeiros. No seu estudo destaca, ainda, que é prática os governos estatais atuarem de forma isolada tentando eliminar as falhas e desequilíbrios, criando normativos regulatórias próprias (Moshirian, 2011). Este facto foi mais um fator a condicionar a harmonização da regulação financeira. Não obstante, a supervisão individual de cada IF mostrou-se errada (Verhelst, 2011). As medidas que foram tomadas ao nível europeu eram muitas vezes negligenciadas na sua aplicação nos Estados-membros (Verhelst, 2011; Mateus, 2009; Laroisiere, 2009).
Esta política neoliberal de supervisão (Quaglia, 2012) sofria já nos anos 90 críticas quanto à sua
validade e sustentabilidade (Nesvetailova e Palan, 2010; Rajan, 2005)
16
Com o implodir da crise de 2007 e dando razão a Gordon (1999), vários foram os estudos e fóruns desenvolvidos no sentido de reforçar e adequar a regulação e supervisão financeira às novas exigências de mercado.
O período compreendido entre 2007 e 2010 foi marcado por inúmeras iniciativas, umas isoladas, outras compartilhadas por vários Estados-membros, tentativas de desenvolver mecanismos de controlo dos efeitos nefastos da crise. As medidas tomadas foram sobretudo direcionadas sobre os modelos de supervisão financeira (BCE, 2010).
O reconhecimento, por parte da Comissão Europeia, de que os modelos e práticas de supervisão eram ineficientes chegou só em 2009.
“A experiência da crise financeira veio expor importantes falhas na supervisão financeira, tanto em casos específicos, quanto em relação ao sistema financeiro no seu todo. Os anteriores mecanismos de supervisão foram incapazes de prevenir, gerir ou resolver a crise. Os modelos de supervisão a nível nacional não acompanharam a atual realidade de integração e interligação entre os mercados financeiros europeus, nos quais diversas empresas desenvolvem as suas operações internacionais. A crise veio por sérias falhas na cooperação, coordenação, coerência e confiança entre as autoridades nacionais de supervisão.” (Comissão Europeia, 2009, p. 2)
A UE, indo de encontro a vários estudos e fóruns internacionais, dos quais se destaca, Comité de Basileia (BASEL I, BASEL II, BASEL III), Comissão Europeia, de Larosiere Group (2009), G20, desenvolveu esforços, por um lado, no sentido da harmonização dos métodos e modelos de supervisão criando organismos unificadores (Caprio et al, 2011), onde são tomadas medidas de atuação ao nível Europeu, no sentido se aperfeiçoarem as formas de supervisão, quer via acompanhamento (requisitos mais a exigentes para poderem exercer a atividade), quer via sancionatória (mão pecuniária mais pesada no caso de não cumprimento os requisitos exigidos).
A UE constituiu um Grupo de Especialistas, gerido por Jacques de Larosiere, com o intuito de estudar as causas da crise e a melhor forma de organizar a supervisão das Instituições Financeiras Europeias. O relatório de Larosiere (2009) esteve mesmo na base de uma nova
“Framework” Europeia para a supervisão das IF´s (Fitzgerald 2009; Caprio et al, 2011). A supervisão passou a estar assente em duas entidades: o Conselho Europeu de Risco Sistémico (doravante CERS) e o Sistema Europeu de Supervisão Financeira (doravante SESF) (Comissão Europeia, 2009).
O CERS que é composto pelo Presidente e Vice-presidente da UE, Governadores dos Bancos
Centrais, presidente da Comissão Europeia e os presidentes dos organismos que compõe a
SESF, tem como principal objetivo acompanhar e avaliar as potenciais ameaças para a
estabilidade financeira decorrentes da evolução da situação macroeconómica e do sistema
financeiro no seu todo (Fitzgerald, 2009; Comissão Europeia, 2009), isto é, tinha a seu cargo toda
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a supervisão macro prudencial. Por seu lado o SESF consiste numa rede reforçada de autoridades nacionais de supervisão. O SESF é constituído por três organismos destinados, a supervisionar os subsetores do Sistema Financeiro, nomeadamente uma Autoridade Europeia para Atividade Bancária (doravante AEAB), a Autoridade Europeia para Atividades Seguradora (doravante AEAS) e a Autoridade Europeia para o Sector dos Valores Mobiliários (doravante a AESVM). O SESF está em constante interligação com as autoridades de supervisão nacionais. O principal objetivo é salvaguardar a solidez financeira das empresas do sector financeiro e a proteger os consumidores de serviços financeiro, ou seja supervisão micro prudencial (Comissão Europeia, 2009). Estes três organismos procuram garantir que a supervisão europeia seja transposta diariamente para cada Estado-membro no dia-a-dia (Caprio et al, 2011). A interligação entre os dois organismos (CERS e SESF) é fulcral para se prevenirem os efeitos de contágio e proactivamente detetar fatores motivadores de desequilíbrio do mercado.
A nova estrutura assenta na ideologia do modelo Twin Peaks defendido por Larosiere (2009), um modelo de supervisão por objetivos. Abandona-se a visão setorial para um olhar global sobre todo o mercado mas com objetivos muito específicos para cada agência. A figura 1 ilustra isso mesmo ao atribuir ao CERS a responsabilidade da supervisão macro prudencial sobre todo o sistema financeiro europeu. Por outro lado, ao SESF incumbe a supervisão micro prudencial de cada IF pertencente a qualquer um dos setores do mercado financeiro. Contudo pela dimensão do mercado abrangido foi detetada a necessidade de, ao nível da supervisão micro prudencial, criar agentes integrados no SESF que acompanham de forma mais específica cada um subsetores dos mercados financeiros, como se pode verificar na figura 1.
Figura 1: Novo Modelo de Supervisão do Sistema Financeiro Europeu
Fonte: Comissão Europeia (2009). Comunicação da Comissão. Supervisão Financeira Europeia, Bruxelas, Maio.
COM(2009)252, (p.18)
Como já foi referido, na consequência da crise e do relatório de Larosiere muitos Estados-
membros iniciaram processos de passagem dos seus modelos para o Twin Peaks (Schoenmaker,
18
2011; Dort, 2012; Larosiere, 2009). Esta passagem foi mesmo recomendada pelo Grupo dos 30 (2008).
Portugal não foi exceção, em 2009, lançou uma proposta de alteração do modelo institucional em vigor para o Twin Peaks que nunca se concretizou até à data.
Está já prevista, para a zona euro, a desejada Harmonização da Supervisão Bancária
3, com a implementação de um Modelo Único de Supervisão Bancário (Comissão Europeia, 2012). A Comissão Europeia (2012, p. 2) considera que “a coordenação entre as autoridades de supervisão é vital, mas a crise demonstrou que não basta uma simples coordenação, em especial no contexto de uma moeda única, e que é necessário tomar decisões em comum.” O futuro da Supervisão bancária a nível Europeu passa pela procura da harmonização, por “transferir a supervisão dos bancos para o nível europeu”.
No próximo capítulo, vai ser analisada com detalhe a aplicação do modelo Twin Peaks em dois sistemas financeiros que no momento da sua implementação atravessavam momentos de vitalidade diferentes. As causas e motivações e os aspetos particulares de cada economia e sistema financeiro vão estar no centro da análise tentando perceber se os objetivos propostos com a alteração foram atingidos. A análise recairá sobre o Twin Peaks Holandês e do Reino Unido, implementados em 2007 e 2013, respetivamente.
3 Estabelecer um mecanismo único de supervisão, eliminando as discrepâncias entre os normativos emanados pelos organismos Europeus e as realidades aplicadas nos diferentes Estados-Membros.
19
2 O MODELO TWIN PEAKS NA EUROPA
Como indicado no capítulo anterior, na ressaca da crise financeira e na tentativa de ajustar os modelos de supervisão e regulação às novas exigências, vários foram os países que alteraram o predominante modelo setorial para o modelo Twin Peaks, caso do Reino Unido que iniciou o processo de implementação em 2010. No entanto, casos existem, como o da Holanda que adotou este modelo em 2002, bem antes da crise do subprime.
2.1 CASO HOLANDÊS
A Holanda, segundo FMI (2011), no ano de 2010 era a 16ª maior economia do mundo e o sétimo país com o sistema financeiro mais interligado às restantes economias mundiais (FMI, 2010). No ano de 2008, a Holanda tinha aproximadamente 1800 IF´s com licença de exercício. Com efeito, conseguir mitigar os riscos de uma economia desta dimensão requer um sistema de supervisão capaz (DFSA, 2011).
A estrutura da supervisão e regulação Holandesa sofreu vários ajustes ao longo dos anos.
Anteriormente a 1948, a supervisão do mercado financeiro (direcionada quase exclusivamente para a banca) caraterizava-se pela sua informalidade, existiam como que acordos de cavalheiros (Prast et al, 2004). Nesse ano foi, então, criado o, ainda existente, primeiro banco central holandês, o De Nederlanche Bank (doravante DNB) com a responsabilidade de assegurar a estabilidade macroeconómica, a estabilidade financeira das IF´s em particular (Prast et al, 2004;
G30, 2008) e a gestão da política monetária do país.
Ao DNB incumbia, assim, a faculdade de agir em casos de conflitos ou desequilíbrios no mercado (supervisão prudencial) sendo que a base da atuação continuava a ser a consulta das práticas e procedimentos em conjunto com os líderes das IF’s.
As décadas de 50 e 60 ficaram marcadas, por um lado, pela definição das regras de exercício e de admissão ao mercado financeiro Holandês, sendo a idoneidade e integridade dos quadros de gestão dos Bancos já uma preocupação expressa na Lei (Mooij e Prast, 2003); por outro lado, pela definição de limites/requisitos para as IF’s (Mooij e Prast, 2003). O normativo definia níveis de exigência de liquidez e de capital que os bancos tinham que cumprir para poder manter-se no mercado.
Prast et al (2004) destacam outro fenómeno neste espaço temporal, a fusão de vários pequenos
bancos, como resultado das limitações impostas pela lei e pela necessidade que a economia
Holandesa tinha em ter IF´s com dimensão suficiente para competir no mercado internacional (foi
nesta altura que surgiram o Banco ABN e o AMRO).
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A par do DNB, a evolução que foi sendo incutida na regulação e supervisão levaram à criação de mais duas agências de supervisão uma para o setor das Pensões e Seguros (Pensioen &
Verzekerings kamer - doravante PVK) e outra para o setor dos mercados mobiliários (Stichting Toezieht Effeetenverkeer - doravante STE).
Nos anos 90, a Holanda detinha já um tradicional modelo setorial de supervisão (Prast et al, 2004;
G30, 2008; FMI, 2011, Dort, 2012; DFSA, 2011).
A crescente globalização, a concentração e internacionalização das IF’s (potenciada pela liberalização do mercado de capitais na década de 80), a forte interligação entre os produtos dos bancos, seguradores e valores mobiliários (Prast et al, 2004) foram os factores que destacaram a Holanda como sendo um dos primeiros países na área da “Bancaassurance
4”. Não obstante, a entrada para a UE e para o mercado único, a importância da estabilidade financeira e proteção dos clientes levaram a muitas alterações na supervisão e nas suas preocupações (Prast et al, 2004; Dort, 2012).
A principal e mais profunda alteração na estrutura de supervisão foi a mudança do modelo institucional para o modelo Twin Peaks. De realçar que todo este processo ocorre num período de prosperidade dos mercados financeiros.
Jeroen Kremers e Dirk Schoenmaker foram os responsáveis pela reforma do modelo de supervisão que se iniciou em 2002 (Kremers e Schoenmaker, 2010).
Segundo os mesmos autores, dois princípios estiveram na base desta reforma: por um lado, que a supervisão prudencial e comportamental assumem objetivos claramente diferentes e que por isso deveriam ser tratados por agências separadas e concentradas apenas nos seus objetivos; por outro lado, que em mercados financeiros concentrados (como é o caso do Holandês) a estabilidade do sistema está estreitamente relacionada com a supervisão prudencial e com a política monetária.
O grande fim a alcançar era claro, dotar a Holanda de um modelo de supervisão capaz de acompanhar a evolução dos mercados financeiros, adaptando-o às suas características intrínsecas, mercado muito concentrado e interligado entre si e com os mercados financeiros internacionais. Assegurar a existência de um modelo de supervisão eficiente, eficaz e concorrencial (Prast et al, 2004).
O relatório do G30 (2008) apoia este alinhamento justificando a alteração de modelo pela crescente consolidação do mercado bancário holandês e ao surgimento abrupto de produtos financeiros complexos e abrangentes aos três subsetores.
4 Comercialização de produtos de seguros pelos bancos. As IC´s para potenciar as suas receitas começaram a vender seguros vida e não vida associados aos seus produtos de depósitos e créditos.
21
No ano de 2002, foi então alterado o Modelo institucional pelo Modelo Twin Peaks. A Holanda a par da Austrália eram nesta altura as duas economias que utilizavam este modelo com pequenas divergências nas suas aplicações.
O DNB manteve-se como banco central e responsável pela política monetária, contudo absorveu a responsabilidade da supervisão prudencial (micro e macro). A supervisão comportamental ficou entregue a uma nova entidade (Authority of Financial Markets − doravante AFM).
Como a figura 2 nos permite visualizar, o DNB aglutinou em si a responsabilidade de assegurar a estabilidade de todas as IF’s em particular e de todo o sistema na sua globalidade (FMI, 2011;
Prast et al, 2004; Kremers e Schoenmaker, 2010; DFSA, 2011; G30, 2008). Conjuntamente, manteve a responsabilidade da política monetária, mantendo o lugar como membro da AEAB/SESF. Por seu lado, a AFM ficou responsável pela supervisão comportamental dos setores bancário, segurador e valores mobiliários.
Ao concentrar a supervisão prudencial no Banco Central (juntamento com a política monetária), o modelo Holandês diferencia-se do Australiano que centralizou o objetivo da estabilidade das IF’s e do sistema numa entidade independente da política monetária. (DFSA, 2011; FMI, 2011).
Fonte: Prast, H., & van Lelyveld, I. (2004). New architectures in the regulation and supervision of financial markets and institutions: The Netherlands (No. 021). Netherlands Central Bank, Research Department. (p.16)
Figura 2: Evolução da arquitetura do modelo de supervisão Holandês
22
Contudo, Kremers e Schoenmaker (2010) justificam esta integração com as mais-valias que ambos acreditam ter, para um mercado concentrado como o holandês, a cooperação entre a supervisão prudencial e política monetária.
Os mentores desta nova estrutura (Kremers e Schoenmaker, 2010) defendiam que este novo modelo só seria válido caso os organismos fossem capazes de criar objetivos claros e não conflituantes entre as agências de supervisão, podendo estes focar todas as suas energias no cumprimento dos seus deveres. Por outro lado, destacam como fator crítico de sucesso a constante interligação e cooperação entre a micro e macro supervisão prudencial e a política monetária.
Relativamente aos críticos que questionam a validade do modelo e enunciam o perigo de captura (Dort, 2012) que o país pode incorrer ao deter tanto poder numa só agência, contra-argumentam que a política monetária é fundamentalmente decidida pelas entidades europeias, tendo o DNB pouca intervenção direta, sendo quase o correspondente da AEAB na Holanda, reduzindo por isso o poder e influência no sistema.
Prast et al (2004) compilou, através de um estudo sobre o Banco Mundial de De Luna Martinez e Rose em 2003, os argumentos a favor e contra o Modelo Twin Peaks e escalonou a relevância de cada um na economia Holandesa.
O artigo destaca, como se pode visualizar na tabela 1, que das vantagens apontadas ao Twin Peaks as que assumem maior relevância na economia Holandesa são a facilidade de supervisão dos conglomerados, a capacidade de acompanhar as questões que afetam todo o sistema na sua globalidade e a rapidez de implementação do normativo regulamentar. Por outro lado, dá uma relevância mediana às vantagens de economia de escala e de eficiência que este modelo permite.
A par das vantagens também as desvantagens foram classificadas por ordem de importância quando ajustadas à realidade holandesa, tendo considerado que das sete desvantagens elencadas nenhuma assumia uma relevância representativa.
A alteração da arquitetura de supervisão só ficou completa em 2007, ano em que despoletou a crise do subprime, importante desafio para testar a eficácia e eficiência do novo modelo por objetivos.
O mercado Holandês, enquanto sétima economia do mundo com as suas IF’s mais interligadas
com outras praças financeiras, acabou por sentir bastante as consequências da crise financeira de
2007.
23 Tabela 1: Argumentos contra e a favor dos modelos de supervisão por objetivos
Fonte: Prast, H., & van Lelyveld, I. (2004). New architectures in the regulation and supervision of financial markets and institutions: The Netherlands (No. 021). Netherlands Central Bank, Research Department. (p.18)
Apesar do novo modelo de supervisão, a crise associada às suspeitas de corrupção levaram à queda do DSB Bank, em 2009, e à integração do ABN AMRO num consórcio liderado pelo Santander, RBS e FORTIS (Dort, 2012).
Estes fatos desde logo colocaram em discussão na praça política a validade do Twin Peaks, e geraram várias queixas e até comissões de trabalho para avaliar o comportamento das agências de supervisão (Dort, 2012). As comissões de inquérito no caso do ABN Amro concluíram que o DNB não explorou todas a medidas possíveis para evitar a queda do banco, não lhe reconhecendo medidas de apoio relevantes ao nível micro e macro prudencial (Dort, 2012;
Kremers e Schoenmaker, 2010; FMI, 2011).
Na sua nota técnica, o FMI (2011) afirma que a crise permitiu por a nu as áreas onde o Modelo
tinha que ser fortalecido para potenciar todas as vantagens e objetivos que foram propostos na
sua implementação. O mesmo relatório destaca que a atividade do DNB, maioritariamente
sancionatória, era limitada e que uma deveria ser mais direcionada para critérios de controlo mais
apertados de exercicio limitando as exposições a certos produtos e instrumentos financeiros teria
tornado a supervisão micro prudencial mais eficiente. Noutra perspetiva, determina ainda alguma
incapacidade do DNB de supervisionar os conglomerados financeiros.
24
A atuação do AFM, enquanto elemento responsável pela supervisão comportamental, é na generalidade dos autores destacada como um ponto positivo deste modelo, apontando como principal ineficiência a capacidade de interligação entre a política monetária e a micro e macro supervisão prudencial (FMI, 2011; Parst et al, 2004; Dort, 2012; Kremers e Schoenmaker, 2010).
No entanto destacam igualmente, com exceção da Dort (2012), que este modelo teve uma atuação na sua globalidade melhor que a dos restantes modelos da europa (G30, 2008), sobretudo pela capacidade de resposta aos efeitos de contágio e controlo do risco sistémico.
Reconhecidos os pontos menos fortes do modelo, várias medidas estão a ser tomadas para os colmatar, designadamente, um fortalecimento dos poderes de atuação e sancionatório das agências de forma a ter uma atuação mais proactiva e conclusiva, e um incremento das políticas de gestão e tratamento da supervisão macro prudencial para conseguir controlar melhor os ciclos de expansão e de retração (FMI, 2011).
2.2 CASO REINO UNIDO
A regulação financeira no Reino Unido até aos anos 70 focava-se essencialmente nas regras dos contratos celebrados entre os intermediários e os clientes, caraterizavam-se pela informalidade sendo regidos pelo senso comum ou pressões que as agências sofriam (G30, 2008). A supervisão estava sobre a alçada do “Bank of England” (doravante BoE) com a parceria do “Her Majesty’s Treasury” (doravante HMT), agência criada para apoio direto na supervisão das entidades bancárias, em particular para os processos de insolvência.
No ano de 1997, o Reino Unido opta por um modelo de regulação e supervisão financeira integrado, com a estrutura visível na figura 3, como resposta ao crescimento dos intermediários financeiros, aos problemas da regulação das seguradoras dos anos 80 e como forma de acompanhar a globalização financeira. (G30, 2008).
Este novo modelo só entrou em total atividade em 01 de Dezembro de 2001, quando a agência Financial Services Autority (doravante FSA) assume a supervisão e regulação de todo o sistema financeiro do Reino Unido (BCE, 2010; G30, 2008). No entanto, as duas agências que já existiam permaneceram em atividade ficando o BoE responsável pela gestão da política monetária e estabilidade financeira (Dort, 2012). O HMT manteve o seu papel na gestão da supervisão em particular nos processos de insolvência de algum agente financeiro e enquanto intermediário entre o FSA e BoE e o parlamento Inglês (Dort, 2012)
O FSA, enquanto agência independente do poder governativo (Dort, 2012) e segundo o artigo do
G30 (2008), tinha quatro objectivos, a atingir sempre sob os princípios da “boa” regulação:
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a) assegurar a confiança no mercado e nos seus intervenientes,
b) assegurar a proteção dos consumidores, c) promover a concorrência justa e transparente, e d) reduzir os crimes financeiros.
Figura 3: Modelo de Regulação integrado do Reino Unido
Fonte: Group of thirty, “The structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace”.
(p.179). Disponível em http://www.group30.org/images/PDF/The%20Structure%20of%20Financial%20Supervision.pdf.
Acedido em 28 de junho, 2013.
Com esta alteração de estrutura eliminaram a dupla supervisão e permitiram uma visão geral sobre todo o mercado financeiro. Não obstante, a supervisão prudencial e comportamental estavam separadas da política monetária e ainda da agência que fazia a interligação com o Parlamento. Apesar da visão global, havia ainda necessidade de assegurar que as relações e trocas de informações entre os três organismos (FSA, HTM, BoE) fluíssem, para evitar conflitos de interesses e barreiras geradoras de entraves aos princípios da “boa” supervisão. Neste sentido foi assinado um Memorando de Entendimento em 1997, que determinada as responsabilidades de cada um e como seriam coordenadas as atividades.
O Reino Unido é dotado de uma das maiores e mais evoluídas praças financeiras da europa e do
mundo (Langfield
et al, 2012). O seu sistema financeiro, em 2006, era composto por 22 350agentes com licença de exercício (G30, 2008), tendo aproximadamente 400 bancos e 1100
empresas de seguros. O relatório da Autoridade Bancária Europeia (doravante ABE) de 2012,
indica que o total de ativos sob gestão dos bancos do Reino Unido ultrapassa em 500% o Produto
Interno Bruto (doravante PIB).
26
O mercado financeiro do Reino Unido demarca-se, ainda, por duas características muito específicas (e que também se verificaram na Holanda): a concentração e a interligação. Os seis maiores bancos do Reino Unido, em 2011, eram detentores de mais de 80% do total do envolvimento bancário registado. Por outro lado, o volume de crédito interbancário atingiu, em 2011, 78,5% do capital exigido para o core tier one dos seis grandes agentes presentes no mercado inglês (G30, 2008).
No ano de 2011, foram emitidos 176 relatórios dirigidos às agências de supervisão das 490 Instituições bancárias com licença de exercício. Os restantes 314 são os referidos como não- bancos, instituições financeiras que são derivados dos principais grupos bancários aumentando a concentração e o risco de contágio deste setor.
A figura 4 espelha os laços de ligação entre os diferentes agentes bancários faltando ainda a interligação também existente ao setor segurador, sendo fácil de perceber a forte dependência que existe entre os diferentes intermediários.
Figura 4: Interligação do sistema Bancário no Reino Unido
Fonte: Langfield, S., Liu, Z., & Ota, T. (2012). Mapping the UK interbank system. European Banking Authority Mimeo (p.13)
