Choque com princípio da Reserva de Plenário

Como vimos, a cláusula de reserva de plenário encontra-se no ordenamento brasileiro desde sua inserção na Carta Política de 34, sendo utilizada como forma de dar um procedimento mais solene à descaracterização de validade de leis em função da Constituição. Encontra fundamento principalmente na presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos, bem como no princípio da segurança jurídica, como visto acima.

Deste modo, apenas pelo voto da maioria absoluta dos membros de órgão se poderia desconstituir a validade de uma norma em razão de inconstitucionalidade formal ou material, total ou parcial.

Não obstante, na oportunidade do julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade pelo relator, nos termos do art. 15 da lei 9.868/99, o Ministro-Relator pode indeferir o pedido autoral quando estiver diante de petição inicial manifestamente improcedente. Assim, exara-se decisão monocrática que, ao julgar improcedente (no mérito) a questão levantada, em razão do caráter dúplice atribuído às ações diretas de controle de constitucionalidade, declara inconstitucional a lei ou ato normativo que se desejava ver por reconhecidamente constitucional.

Assim, resta a questão: estaríamos diante de ferimento da reserva de plenário no caso do art. 15 da lei 9.868/99? A resposta a esta questão, a nosso ver, parece ser positiva.

O estudo feito acerca da Cláusula de Full Bench nos mostrou que embora este seja necessário para a observância da presunção de validade dos atos normativos em face da Constituição, deve-se ter em mente que existem casos em que este princípio não se aplicaria, em função de princípios como o da economia processual e segurança jurídica.

Tais situações já foram explanadas por oportunidade do estudo feito no item 5.4 deste trabalho, bastando citar apenas que o julgamento pelo Pleno do Tribunal torna-se

dispensável quando houver um precedente já julgado pelo colegiado e que seja idêntico ao caso, o que acaba por ser, em ultima análise, uma aplicação da teoria do precedente.

Verifica-se que, todavia, no caso em estudo, não há como se falar em aplicação de tal teoria, vez que o texto em comento fala de indeferimento prima facie – quando o relator se vê diante de petição inicial macroscopicamente improcedente. Tem-se, assim, que ter em mente o fato de que o “manifestamente improcedente” não requer, necessariamente, um “precedente”. Situação haverá em que o Relator depara com Exordial que, embora indiscutivelmente incabível, não foi ainda objeto de discussão do Pleno do Tribunal. Neste caso, mesmo não havendo o “Precedente”, estaria o Ministro autorizado a julgar improcedente a Adc monocraticamente, declarando inconstitucional a Lei ou Ato Normativo objeto da demanda sem observar-se o quórum qualificado.

No mais, caberia averiguar se os fundamentos que levam à atribuição de poder ao Relator para indeferir tais ações monocraticamente são suficientes para justificar também o afastamento da regra constitucional do quórum qualificado.

Como visto acima, a possibilidade de indeferimento pelo relator das ações e recursos faz-se diante da tendência contemporânea de se prestar ao processo um aspecto célere e econômico, onde o tempo é tão ou mais importante que a tutela a ser efetivada.

Essa última observação torna-se deveras importante quando analisamos que, muitas vezes, acaba-se por promover uma celeridade exacerbada do processo em detrimento justamente de uma prestação jurisdicional equilibrada, eficaz e acima de tudo justa.

Não se pode pedir que se agilize o processo sem que se garanta uma prestação justa e com observância de todos os procedimentos inerentes e indispensáveis à prestação jurisdicional, sob pena de ferimento a outros princípios regidos constitucionalmente, como, por exemplo, o Devido Processo Legal, também assegurado no texto constitucional por força do inciso LIV do art. 5º da Carta de 1988.

Com isso, não nos parece haver qualquer possibilidade de enquadrar-se o caso em estudo (julgamento improcedente da ADC monocraticamente pelo Relator) como exceção à aplicação do art. 97 da CF que institui necessidade de apreciação do Pleno para declaração de inconstitucionalidade de ato normativo.

Diante disto, cabe agora analisar o posicionamento tanto do próprio Supremo quando da doutrina pátria acerca do assunto.

No que tange ao posicionamento do Supremo, o Egrégio Tribunal já enfrentou a questão de dispensa de competência exclusiva de seu plenário para julgamento das ações diretas de controle de constitucionalidade, expondo como justificativa para tal os mesmo preceitos abordados no tópico dedicado às exceções ao Full Bench.

“A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência da razão mencionada, impõe uma observação final: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar. Cabe acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos, insuscetíveis de conhecimento, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53 - RTJ 168/174-175). Impõe-se enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD - ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar - enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) - o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Sendo assim, em face das razões expostas, julgo extinto este processo de controle abstrato de constitucionalidade, por reconhecer ocorrente, na espécie, hipótese caracterizadora de prejudicialidade da presente ação direta. Arquivem-se os presentes autos. Publique-se”. Isso posto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto (art. 21, IX, RISTF). 75

Todavia, como se verifica, a decisão monocrática acima (bem como as demais apresentadas no mesmo sentido) foi prolatada sempre em sede de julgamento não de ADC’s, mas sim de Ações Diretas de Inconstitucionalidade. Deste modo, sequer caberia falar-se em Reserva de Plenário, vez que, com a improcedência da Adin, declara-se a constitucionalidade de norma (o que inclusive já lhe é presumida), não havendo necessidade de observância de quórum qualificado para tanto.

75 _{ADI 2.440, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, julgamento em 17-3-08, DJE de 27-3-08. No}

mesmo sentido: ADI 4.071-AgR, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 22-4-09, Plenário, DJEde 16-10-09; ADI 2.440, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, julgamento em 17-3-08, DJE de 27-3-08. ADI 514, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 24-3-08, DJE de 31-3-08.

No que tange, todavia, à aplicação do art. 15 da Lei que regula os procedimentos da Adin e Adc, o STF não indeferiu nenhuma Ação Declaratória de Constitucionalidade por força de petição inicial macroscopicamente improcedente.

Tabela 1 – Número de Adc’s julgadas (procedentes, procedentes em parte, improcedentes e não conhecidas).

Fonte: STF

Conforme se depreende do quadro acima, verificamos que das 17 ADC’s76 protocoladas, distribuídas e já decididas junto a Corte Suprema, nenhuma delas foi julgada improcedente em seu mérito, não havendo assim julgados com base no referido dispositivo legal que permite o julgamento improcedente pelo Relator.

A doutrina, por sua vez, também pouco se manifesta sobre o assunto. Embora muitos falem acerca da Cláusula de Colegiado e do julgamento das ações diretas pelo relator, limitam-se a apenas citar a possibilidade e os casos de julgamento monocrático, o que inclusive já foi feito neste estudo.

Todavia, Fredie Didier, em uma de suas obras, trata diretamente do assunto ao falar do caráter dúplice dado às ações de controle concentrado e dos efeitos das decisões de improcedência tanto em ADIN quanto em ADC.

Com efeito, por se tratar de ação dúplice, a rejeição do pedido formulado na ADIN implicaria dizer que o dispositivo impugnado seria inconstitucional; do mesmo modo, so que num ângulo oposto, a rejeição do pedido formulado na ADC implicaria dizer que o dispositivo sobre cuja validade se pede uma decisão seria inconstitucional. Se a pretensão veiculada na petição inicial é manifestamente improcedente – improcedência macroscópica, aferível prima facie – e, em função disso, o Ministro-Relator a indefere liminarmente, a não interposição de agravo pelo autor no prazo previsto poderá gerar uma curiosa situação em que, por voto de apenas um dos ministros (o Relator), o dispositivo discutido seria tido por constitucional (no caso da ADIN, art. 4º da Lei n. 9.868/99), ou inconstitucional (no caso da ADC, art. 15 da Lei n. 9.868/99), decisão esta

76 _{Dados de 2011 atualizados até 30 de abril. Fonte: Portal de Informações Gerenciais do STF. Disponível em: <}

que geraria efeitos erga omnes e teria eficácia vinculante (art. 28, p. único, da mesma lei).77

Mesmo diante da possibilidade de interposição de agravo que levaria o julgado à análise do pleno, não se pode permitir que haja possibilidade de ocorrência de situação em que, como dito, por não promoção de referido recurso, transite em julgado decisão monocrática do relator que declare inconstitucional lei ou ato normativo. Em verdade, o recurso de agravo serviria, em análise mais “figurativa”, como reclamação constitucional que leva ao pleno o conhecimento de usurpação de sua competência pelo Relator.

Assim, mostra-se indubitável a situação que se desenha diante de nós após a análise do caso. Deste modo, encerra o autor baiano afirmando categoricamente que

parece-nos que é inconstitucional o art. 15 da referida lei, na medida em que fere o chamado princípio da Reserva de Plenário (Full Bench), previsto no art. 97 da CF, pelo qual a decretação de inconstitucionalidade de um ato normativo (lato sensu) somente pode ser decidida pela maioria absoluta dos membros do órgão competente para sua apreciação.78

Desta forma, diante de todo o exposto ao longo deste trabalho, não nos resta outra posição senão aquela encabeçada pelo autor baiano, que considera haver inconstitucionalidade material parcial do disposto no art, 15 da Lei n. 9.868 de 1999, no que tange à competência outorgada ao Relator para julgar, no mérito e monocraticamente, a Ação Declaratória de Constitucionalidade quando diante de petição inicial manifestamente improcedente, por ferimento ao disposto no art. 97 da Constituição Federal de 1988.

A passividade da doutrina e dos tribunais diante de tal situação é inescusável, visto que uma mácula de inconstitucionalidade dentro da lei que deveria regular o controle de constitucionalidade dos demais atos normativos é demasiadamente significante para passar despercebida pelos julgados e comentários elaborados no Brasil.

A solução, desta feita, seria a declaração de inconstitucionalidade material do art. 15, unicamente em sua parte que diz respeito à possibilidade de indeferimento pelo Relator de petição manifestamente improcedente, visto que tal procedimento, em decorrência dos fatos trazidos ao longo de todo este estudo, estaria desconforme com o estabelecimento da observância

77 _{DIDIER Jr., Op. cit.,p. 442.} 78 _{DIDIER Jr., Op. cit.,p. 442.}

de quórum qualificado para descaracterização da presunção de validade dos atos normativos (lato sensu) em face da Constituição (princípio do Colegiado, inserido no art. 97 da CF).

7. CONCLUSÃO

O estudo apresentado se propôs a discorrer acerca da inconstitucionalidade do julgamento improcedente da ADC pelo relator quando este se vê diante de petição inicial manifestamente improcedente, frente ao choque com o princípio da Reserva de Plenário.

Iniciou-se o trabalho com uma introdução acerca do tema “Controle de Constitucionalidade”, traçando seus paradigmas e fundamentos, caracterizando-o como uma garantia para manutenção da linearidade do ordenamento jurídico, já que a Constituição hoje possui papel central no sistema onde se insere, diante, dentre outros fatores, de sua supremacia em relação às demais leis e atos normativos emanados do Poder Público.

Fez-se, ademais, um estudo da evolução histórica dos procedimentos adotados para esse controle, analisando-se as mais diversas Constituições Federais e legislações pertinentes à matéria, desde o Brasil Colônia até a atual Constituição Cidadã. Em seguida, analisou-se de maneira bastante objetiva o procedimento emprestado à Ação Declaratória de Constitucionalidade, atualmente regido pela Lei n. 9.868/99, com ênfase à questão da possibilidade de seu indeferimento pelo Ministro Relator quando diante de petição inicial macroscopicamente improcedente (art. 15 da referida lei).

Verificou-se, portanto, que, diante de um estudo mais acurado acerca do Princípio da Reserva de Plenário (também conhecido como Cláusula de Colegiado), bem como do caráter dúplice-ambivalente inerente às ações objetivas de controle de constitucionalidade, haveria a inconstitucionalidade de tal procedimento, em razão de sua incompatibilidade com o que institui a Constituição atualmente vigente no país, em seu art. 97.

O trabalho buscou enfatizar que a questão não apenas procedimental, mais enfaticamente os aspectos principiológicos e materiais que levam à necessária observância da Cláusula do Colegiado diante desta situação, demonstrando assim não ser viável a supressão de tal regra na situação objeto deste estudo.

Como visto, muito embora o tema seja de imensa importância para o direito constitucional, não houve até o presente momento nenhuma manifestação por parte do Supremo Tribunal ou da maioria dos doutrinadores nacionais.

Concluiu-se, então, que é inconstitucional, ao nosso ver, a regra do art. 15 da Lei n. 9.868/99, na parte dispositiva que autoriza o julgamento prima facie da ADC pelo relator quando este verificar a existência de petição inicial manifestamente improcedente, por ferimento à regra Constitucional da Cláusula de Reserva de Plenário, insculpida no art. 97 da atual Constituição Federal brasileira, mesmo diante da possibilidade de interposição de agravo.

A solução, desta feita, seria a declaração de inconstitucionalidade material e parcial de referido dispositivo pelo próprio STF, em sede de controle concentrado de constitucionalidade a ser proposto por um dos legitimados para tanto, ou, então, a utilização de método de interpretação conforme a Constituição para afastamento da incidência aludida neste estudo em um caso concreto.

Ademais, cabe destacar que é imperiosa a necessidade de uma análise mais reforçada do assunto, servindo o presente trabalho apenas como propulsor para a iniciação dos debates, sem a falsa pretensão de ser um parecer definitivo acerca do tema, esperando ter demonstrado de forma clara e objetiva sua inadequação ao atual modelo constitucional de controle de normas.

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