Uma classificação bastante utilizada pelas instituições financeiras e que também costuma ser aplicada no âmbito das PPPs é a separação dos riscos em riscos de mercado (sistemático) ou específicos (não-sistemáticos).
41 O Partnerships Victoria (2001, p. 33-35) faz uma extensa relação de fatores que a Administração Pública deve pesquisar antes de proceder com o processo licitatório (research before issuing tenders). De acordo com o Guia, a obtenção dessas informações auxilia na formulação de medidas de minimização de riscos, seja de sua probabilidade ou de sua ocorrência.
O risco de mercado é oriundo de movimentos nos níveis ou nas volatilidades dos preços de mercado (JORION, 1999, p. 14). Esse risco também é conhecido como risco sistemático, pois afeta todos os ativos de interesse em um portfólio e não pode ser evitado pela diversificação. Como exemplo, podemos citar a volatilidade das taxas de juros, de câmbio e inflação, entre outros. Esses riscos estão presentes tanto em uma carteira de ações, como em um projeto de PPP, cujo passivo pode ser afetado pela volatilidade da taxa de câmbio, por exemplo.
O risco específico, por sua vez, está associado às características de um determinado ativo. Assim, o valor das ações de uma empresa petrolífera pode ser afetado pelo preço do petróleo ou por acidentes ambientais causados pela base de extração, já uma empresa de bens de consumo pode ser afetada pelo lançamento de um novo produto. Dentro de um portfólio, o risco específico pode ser diversificado, de forma que seu impacto seja minimizado pelo resultado positivo de outros ativos. No contexto das PPPs, podemos citar problemas com suprimento de material de construção ou problemas ambientais específicos decorrentes dos projetos, greves, etc. Segundo o FMI (2004, p. 13), por ser diversificável tanto pelo governo como pelo setor privado (em sua carteira de negócios) o risco específico não precisa ser precificado pelo governo, enquanto que o risco de mercado, o qual reflete as condições econômicas gerais necessita ser devidamente precificado42.
A classificação em risco diversificável (específico) e não diversificável (mercado) pode ser útil do ponto de vista de investidor que possui um portfólio de diversificado de papéis (incluído títulos de recebíveis de projetos de PPP43). Entretanto, essa classificação é limitada do ponto de vista do administrador do projeto, que deve buscar o melhor desempenho, tendo em vista as obrigações
42 O modelo CAPM (capital asset pricing model) é bastante utilizado pelo setor privado para avaliação de risco em ativos, segundo esse modelo, a taxa de retorno de um ativo é definida como sendo a taxa de retorno do ativo livre de risco mais um prêmio por risco, o qual, por sua vez, é o produto do prêmio de risco do mercado e um coeficiente Beta (β), o qual mede a covariância entre o retorno daquele ativo e o retorno do mercado (Retorno do ativo i = taxa de retorno livre de risco + βi x prêmio de risco do mercado) (FMI, 2004, p. 13). Grout (2005, p. 40-41), por outro lado, observa que uma implicação crítica do CAPM é que a taxa de desconto, utilizada para trazer a valor presente os custos do projeto, não é determinada pelo risco total do projeto, mas pelo seu coeficiente Beta (β), o qual está associado como componente de risco sistemático (risco de mercado). Contudo, o autor ressalta: “There is one note of caution. Finance textbook will always draw this distinction and emphasise that specific risks should be modelled through their impact on the expected return in each period that only systematic risk through beta should affect the discount rate. In practice, one will sometimes see discount rates rise to accomodate specific risks; therefore the waters are muddied at times. However, the general point that one cannot determine the discount rate without considering beta still applies”.
assumidas com o parceiro público, o que o impele a minimizar todos os riscos possíveis, sejam eles sistemáticos ou não.
Bing et al (2005, p. 27), por sua vez, propõem uma “metaclassificação”, baseada em três níveis de risco nos projetos de PPPs: macro, meso e micro. O primeiro nível, macro, compreende aqueles riscos exógenos ao projeto, isto é, que surgem fora dos limites do projeto, estando geralmente associados às condições políticas, econômicas, sociais e ambientais que afetam o projeto. O nível meso consiste nos riscos cuja origem e conseqüências estão restritas aos limites do projeto, sendo, portanto, endógenos ao sistema. Esse nível compreende, segundo os autores, o problema de implementação das PPPs e envolve questões relacionadas à demanda, locação, construção e design. Por fim, o nível micro corresponde aos riscos encontrados no relacionamento entre as partes no processo de licitação. Esses riscos também são endógenos, mas diferem do nível meso, uma vez que tem foco nas características das partes (party-related) e não nas características do projeto como os riscos meso.
Para cada nível de risco é possível criar subcategorias que melhor identificam a natureza específica do risco. Os autores explicam que:
the benefit of grouping and classifying project risk in this way is that it facilitates a strategic approach to risk management for public and private sector project stakeholders. It may also indicate situations where common approaches to risk analysis, risk treatment, and subsequent risk monitoring and control, can be adopted in the risk management process.
Nesse sentido, a literatura tem produzido diversas matrizes padronizadas que buscam auxiliar na correta alocação de riscos. Utilizando essas matrizes44 e a classificação apresentada em Bing et al (2005, p. 27) propõe-se para a análise da alocação de risco, no presente trabalho, a seguinte matriz de riscos.
44 Utilizou-se como referência as matrizes de risco propostas por Lewis (2001, p. 13-14), pelo governo australiano em Partnerships Victoria (2001, p. 178-191), por Tanaka et al (2005, p. 3905) e informações adicionais da Comissão Européia (2003, p. 53-57). Contudo, Loosemore (2006, p. 5) observa que apesar de serem úteis como guias aos agentes envolvidos nas PPPs, as matrizes de risco, desenvolvidas pelos governos e pela literatura em geral, possuem suas limitações, uma vez que os riscos devem ser analisados projeto a projeto (in casu), já que os fatores de risco se diferenciam entre os projetos ou possuem pesos diferentes em cada um. Outro ponto a destacar é que as matrizes representam modelos estáticos e que, portanto, devem ser revisadas durante a vida útil do projeto.
Nível de Risco Categoria de risco Fatores de Risco
Macro Político Expropriação ou nacionalização de ativos
Macroeconômico Inflação
Taxa de juros Câmbio
Legal Alteração na legislação geral (tributação, trabalhista, etc)
Alteração na legislação do marco regulatório setorial
Força Maior Natural – terremotos, enchentes, furacões, secas, deslizamento de terras.
Social – guerras, boicotes, tumulto, atos de terrorismo.
Meso Localização - terra Disponibilidade e custo Atraso nas desapropriações Condições geológicas Descobertas arqueológicas
Approvals atraso (ou elevação de custos) na obtenção das autorizações necessárias. Ex. licença ambiental.
Design Inadequação do projeto com as especificações do serviço a ser prestado
Construção Atrasos
Orçamento - Cost overrun Defeitos latentes
Alterações de design ex-post Operação Operational cost overrun
Manutenção mais freqüente e/ou mais cara que o esperado.
Mercado Demanda
Tarifas Risco de Ativo Risco residual Default Sponsor suitability risk Micro Relacionamento Inexperiência em PPP
Distribuição inadequada de autoridade e responsabilidade
Falta de compromisso de ambas as partes
Quadro 2 - Matriz categorizada de fatores de riscos em projetos de PPP
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Bing et al (2005, p. 27)
O quadro acima sumariza as principais fontes e fatores de riscos encontrados em projetos de PPP e servirá como base para o próximo tópico.