Classificação por programas

O autor ainda destaca as dez subfunções da categoria 6 – Educação e cultura para que seja entendida a classificação funcional:

Quadro 7 – Listagem das subfunções.

6.0 Administração 6.1 Ensino primário

6.2 Ensino secundário e normal 6.3 Ensino técnico profissional 6.4 Ensino superior

6.5 Ensino e cultura artística 6.6 Educação física e desportos

6.7 Pesquisas, orientação e difusão cultural 6.8 Patrimônio artístico e histórico

6.9 Diversos

Fonte: GIACOMONI, 2012. Adaptado.

É possível compreender que a classificação funcional tem sua função principal basea-da no plano sintético, propiciando informações sobre despesas em um nível de agregação bastante alto. Isso permitia, por exemplo, ver que determinado recurso seria empregado no item transportes rodoviários, mas era impossível saber o que, efetivamente, seria feito.

O passo seguinte para o aperfeiçoamento desse tipo de classificação foi a inserção da classificação funcional-programática, o que culminou com a manutenção da função e desa-parecimento da subfunção. Assim, surgiu, então, em seu lugar, os programas divididos em subprogramas e esses em projetos e atividades.

Esse tipo de classificação foi utilizado até 1999 pela União, estados e Distrito Federal, e até 2001 para os orçamentos municipais. Posteriormente, todos os entes voltaram à classifi-cação por subfunções e funções separadas por programas.

4.2.3 Classificação por programas

Segundo Giacomoni (2012), no ano de 1974, após alguns ajustes e a adoção da portaria 9/74, houve a incorporação ao orçamento público das categorias programáticas, divididas em cinco diferentes tópicos: função, programa, subprograma, projeto e atividade. Cada fun-ção se desdobrava em programas, que se dividiam em subprogramas e depois em projetos e atividades. Essa portaria ordenava as funções, programas e subprogramas de acordo com a tipicidade que existia entre eles, como pode ser observado na tabela a seguir:

Quadro 8 – Classificação por programas.

Função 08 – Educação e cultura Programa 44 – Ensino superior

Orçamento-programa 4

Subprograma 205 – Ensino de graduação Subprograma 206 – Ensino de pós-graduação Subprograma 207 – Extensão universitária

Fonte: GIACOMONI, 2012. Adaptado.

Giacomoni (2012) ainda relata que a utilização desta sistemática permitia a combinação de categorias fora do ordenamento típico, o que possibilitava cada função compreender um ordenamento atípico, situado no ordenamento geral ou em outra função, podendo ocorrer entre programas e subprogramas. Porém, a partir de 1990, de acordo com o dispositivo constante das leis orçamentárias, o orçamento federal passou a adotar como menor catego-ria de programação o critério funcional programático, o subprojeto e a subatividade.

Após algumas mudanças e certo retrocesso, em razão de os municípios passarem a ter a classificação por programas como facultativa, em 1988 essa classificação passou novamen-te a ser obrigatória para todos os ennovamen-tes da federação. É considerada a mais moderna das classificações e a sua finalidade baseia-se no fato da classificação por programa demonstrar as realizações do governo e como este está trabalhando em prol da sociedade. Giacomoni (2012) aponta as categorias que formam a classificação por programa:

• Programa – instrumento da organização da ação governamental para que sejam al-cançados os objetivos pretendidos, medidos por indicadores estabelecidos no PPA. • Projeto – instrumento de programação para alcançar o objetivo do programa,

en-volvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta em um produto que é utilizado para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo. • Atividade – instrumento de programação para alcançar o objetivo de um progra-ma, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, o que irá resultar em um produto necessário para a ação do governo. • Operações especiais – despesas que não contribuem para a manutenção das ações

do governo, das quais resulta um produto, e que não gera, de forma direta, contra-prestação de bens e serviços.

O programa é estruturado para que sejam alcançados objetivos concretos pela adminis-tração pública.

4.3 Orçamento-programa

O orçamento-programa foi instituído no Brasil pela Lei 4.320/64 e pelo Decreto-lei 200/67 e trouxe a consagração da integração entre o planejamento e o orçamento, porque com o seu uso passou-se a exigir que as ações fossem planejadas antes da execução do or-çamento. Isso requeria que fossem estudadas e priorizadas as necessidades da sociedade. Segundo Giacomoni (2012), os elementos do orçamento-programa são definidos a seguir:

• objetivos e propósitos que serão perseguidos pela instituição e como serão utiliza-dos os recursos orçamentários;

Orçamento-programa

4

• os programas propriamente ditos que podem ser entendidos como instrumentos de integração dos esforços do governo para alcançar seus objetivos;

• custos dos programas identificados pelos meios ou insumos consumidos e que foram necessários para a obtenção dos resultados;

• medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, assim como os esforços despendidos na execução dos programas.

No orçamento-programa, em um primeiro momento, são definidos os programas e ativi-dades significativas para cada função que foi confiada a uma determinada organização, para que sejam indicados, de forma exata, os objetivos que serão perseguidos pelos diversos órgãos.

Quais são as diferenças do orçamento-programa para aquele orçamento considerado como tradicional? De acordo com Giacomoni (2012), as principais diferenças entre o orça-mento tradicional e orçaorça-mento-programa podem ser verificadas desde o processo orçamen-tário, que no modo tradicional é dissociado dos processos de planejamento e programação, enquanto que o orçamento-programa é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.

No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa somente a aquisição de meios, enquanto no orçamento-programa essa alocação visa alcançar objetivos e metas. Outro as-pecto diferenciado no orçamento tradicional é o fato das decisões orçamentárias serem sus-tentadas nas necessidades das unidades organizacionais, o que no orçamento-programa é feito com base em avaliações e análises de possíveis alternativas.

Quanto à estrutura do orçamento, no modelo tradicional existe a ênfase nos aspectos contábeis da gestão, o que não acontece no orçamento-programa, voltado para os aspectos administrativos e de planejamento. O critério classificatório é outro ponto de divergência entre os dois modelos. O sistema tradicional utiliza unidades administrativas e elementos e o outro utiliza a classificação funcional-programática.

A inexistência de sistemas de acompanhamento ou medição do trabalho marca o orça-mento tradicional, em oposição à utilização de uma sistemática de indicadores e padrões para medições de trabalhos e resultados na metodologia programática.

Por fim, os dois modelos se diferenciam no que diz respeito ao controle. No modelo tradicional, é voltado para a avaliação da honestidade dos agentes governamentais e legali-dade do cumprimento do orçamento e, na modalilegali-dade do orçamento-programa, é feito para avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações do governo.

Mas existem falhas e críticas ao modelo programa. Giacomoni (2012) diz que, apesar do orçamento-programa apresentar uma grande evolução em relação a outros sistemas or-çamentários, existem algumas falhas e críticas a determinadas particularidades do modelo. Uma das maiores dificuldades foi, no período inicial da sua utilização, a aceitação pela admi-nistração pública que, sabidamente, é uma área conservadora com resistências a mudanças. Outra dificuldade observada na adoção desse modelo foi a criação de um parâmetro para medição do trabalho e definição dos produtos finais. Essa questão é bastante complexa, na medida em que, para a correta definição dos produtos finais do setor público, exige-se

Orçamento-programa 4

que os novos conceitos adotados sejam reconhecidos por todos os órgãos executores de ati-vidades e programas, bem como por todas autoridades que tomam algum tipo de decisão.

Além disso, a própria dificuldade de se definir os produtos finais faz com que sejam apontados produtos intermediários ou, conforme chama Giacomoni (2012), “de segunda li-nha” e que irão perder na comparação com outros produtos. Existe ainda outro ponto muito sensível, que é a definição de parâmetros ligados à questão intangível, pois um orçamento que preza, essencialmente, por aspectos tangíveis ligados a um produto final, pode levar a decisões equivocadas pelos responsáveis.