Orçamento-programa 4
4.3.1 Técnica do orçamento-programa
A definição dos objetivos governamentais é a base para o orçamento-programa. De acordo com Giacomoni (2012), tais objetivos podem ser divididos em finais e derivados. O primeiro tipo expressa os fins últimos de toda a ação governamental e que servirão de base para as políticas no campo econômico e social. Isso acontece, geralmente, com a formulação de objetivos de forma qualitativa.
Quanto aos objetivos derivados, correspondem a propósitos específicos do governo, representados de forma quantitativa e cuja consecução ocorre para o alcance dos objetivos básicos. Para que você possa entender melhor esse ponto, suponha um programa rodoviário que tem como principal objetivo a construção de alguns quilômetros de asfalto, o que não pode ser considerado um objetivo claro, pois, conforme diz Giacomoni (2012), se isso fosse suficiente, uma estrada no meio do nada poderia ser totalmente justificada.
Como isso poderia ser resolvido? É necessário que sejam apontados, no caso da estra-da, não só a meta física, mas os benefícios envolvidos na sua construção, a quantidade de pessoas beneficiadas e quais aspectos de vida dessas pessoas seriam melhorados. Outra questão muito importante na elaboração dos objetivos é observar se não haverá conflito entre os aspectos econômicos e sociais. Por exemplo, quando a construção de determinada infraestrutura é em algum município pobre do Brasil, deve-se ter o cuidado para que a ri-queza não seja concentrada nas mãos de poucos, podendo gerar ainda mais problemas para a população local.
O elemento básico do orçamento-programa é o programa propriamente dito, que pode ser conceituado, de maneira genérica, como o campo em que acontecem ações homogê-neas e que visam o mesmo fim. Giacomoni (2012) cita exemplos como Programa Energético, Programa de Desenvolvimento Regional e o Programa de Desenvolvimento Urbano para que possam ser entendidos os diferentes tipos de programas no contexto público.
Um problema que surge na criação de programas é que alguns são tão abrangentes que possuem outro programa dentro de sua estrutura. O autor cita como exemplo o Programa de Desenvolvimento Urbano, que deverá compreender de forma integrada todos os esfor-ços e ações necessárias para alcançar os objetivos que provavelmente estejam ligados ao saneamento básico, ou seja, infraestrutura de água e esgoto, o que não deve compor um programa próprio, mas sim, o de desenvolvimento urbano.
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Os aspectos que caracterizam o programa são, conforme definição dada pela Organização das Nações Unidas (1971) em seu Manual de Orçamento por programa e realizações, apud Giacomoni (2012):
• nível máximo de classificação do trabalho a cargo das unidades administrativas superiores do governo;
• é traduzido por um produto final;
• representa os objetivos para os quais a unidade foi criada.
Giacomoni (2012) ainda destaca que outro requisito básico do orçamento-programa é a atividade, que pode ser definida como uma divisão do esforço total, quer seja dentro de um programa ou de um subprograma, e cujo maior propósito é contribuir para a realização do produto final de um determinado programa.
Dessa forma, é com base na classificação por atividades que o orçamento-programa é elaborado, apresentado, executado e controlado. Diferente do programa, cuja utilidade é propiciar análises e avaliações em níveis superiores, a atividade é o instrumento de opera-cionalização e também peça básica das funções administrativas e gerenciais.
Por fim, a classificação programática, com foco no programa e na atividade, deve se harmonizar com as outras classificações: funcional, institucional, econômica e por objeto, visando sempre o bem maior, que é atender a sociedade em geral.
Segundo Giacomoni (2012), em reuniões promovidas pela ONU, anteriores à própria divulgação do Manual de Orçamento por programas e realizações, de 1971, foram evidenciados alguns problemas que poderiam surgir na conciliação entre a classificação programática e econômica já que, em um mesmo programa poderiam constar diferentes despesas do grupo de despesas correntes e de capital. Essas questões foram apontadas pelo órgão, de acordo com a própria experiência dos Estados Unidos na implementação do orçamento por desem-penho e que depois deu origem à classificação por programa.
Para entender essa situação, o autor menciona:
por exemplo, num Programa de Ensino o custo-aluno, em determinado ano em que houvesse metas de construção de escolas, seria muito diferente do custo no exercício seguinte em que o objetivo estivesse voltado apenas para a opera-ção do ensino. Toda a análise com base em dados históricos de rendimentos do Programa ficaria prejudicada, assim como na parte de custos unitários e totais. (GIACOMONI, 2010, p. 179)
Giacomoni (2012) ainda destaca que, especialmente em países em desenvolvimento, a participação efetiva do Estado na formação do investimento é de extrema importância, o que mostrou que seria útil que o critério programático passasse a ter uma separação bem defi-nida entre programas de funcionamento e de investimento, o que resolveria a distorção do comportamento dos custos nos diferentes momentos de um determinado programa. Assim, de acordo com a ONU, a estrutura de classificação programática, com os dois tipos de cate-goria, pode ser vista seguir:
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Quadro 9 – Definições das categorias programáticas segundo o Manual da ONU.
Programa de funcionamento Programa de investimento
Programa é o instrumento que será destinado a realizar as funções pelas quais, de forma básica, as unidades administrativas de alto nível poderão determinar e realizar os objetivos perseguidos.
Programa é o instrumento
responsável pela fixação de metas, que serão alcançadas mediante o emprego de um conjunto integrado de projetos de investimentos. Subprograma é uma divisão dos
programas mais complexos para facilitar a execução de uma área mais específica em virtude da qual determinadas unidades operacionais poderão ser fixas e alcançar metas parciais, ou seja, é uma forma de facilitar o processo para estas.
Subprograma é uma divisão de programas mais complexos, que irão compreender áreas específicas nas quais serão executados os projetos de investimentos da administração pública. Atividades é uma divisão das
principais ações que serão utilizadas para alcançar a obtenção dos objetivos de um determinado programa ou subprograma de funcionamento, e que envolve processos de trabalho sob a responsabilidade de uma determinada unidade administrativa de nível intermediário ou básico.
Projeto é um conjunto de trabalhos dentro de um determinado programa ou subprograma de investimentos para a aquisição de bens de capital, realizados por uma unidade de produção que será capaz de funcionar de forma independente. Tarefas são operações específicas
que irão formar um processo, segundo o qual deseja-se alcançar um determinado resultado.
Obra é uma parte ou ainda uma etapa na formação de um bem de capital e que irá figurar como um segmento de um determinado projeto.
Fonte: MANUAL DA ONU, 1971, apud GIACOMONI, 2012, p. 176.
Essa classificação permite, entre outras vantagens, o melhor planejamento do trabalho a ser executado, a maior precisão quanto à elaboração dos orçamentos, além da possibilidade de determinação de responsabilidades.
Também existe, dentro dessa classificação, uma maior oportunidade para que sejam diminuídos os custos, com base em decisões políticas assim como uma maior compreensão do conteúdo do orçamento pelo Executivo, pelo Legislativo e pela população em geral.
A definição de diferentes categorias programáticas também permite a identificação e correção de funções duplicadas, bem como possibilita um melhor controle da execução do programa.