Processo e execução orçamentária 6
6.3 Execução orçamentária
Figura 2 – Demonstração do Orçamento Público.
PPA 2012/2015 LDO 2012 LDO 2013 LDO 2014 LDO 2015 LOA 2012 LOA 2013 LOA 2014 LOA 2015
Fonte: Elaborada pelo autor.
6.3 Execução orçamentária
A execução orçamentária é decorrente de um processo integrado e eficaz de planejamen-to e, atualmente, é utilizada como um instrumenplanejamen-to de políticas públicas. Especificamente dentro do setor público existe, além do desafio da integração, a necessidade constante de otimizar os recursos, sejam eles públicos ou privados; e isso deverá ser feito por meio de prá-ticas de planejamento integrado e acompanhamento constante da execução financeiro-fiscal (TEIXEIRA, 2014).
O que é execução orçamentária?
É o processo que consiste em programar e realizar despesas levando-se em conta a disponibilidade financeira da administração e o cumprimento das exigências legais. (BRASIL, 2015c)
A elaboração do orçamento abrange quatro diferentes etapas: (1) planejamento, (2) defi-nição dos objetivos a serem atingidos, (3) programação, ligada à defidefi-nição das atividades ne-cessárias ao alcance dos objetivos, e, por fim, (4) orçamentação, que é a estimação dos recursos financeiros para o pagamento dos recursos de trabalho e previsão das fontes de recursos.
De acordo com Silva (2013), a LRF (Lei Complementar 101/2000) constitui um elemento essencial da responsabilidade na gestão fiscal da instituição, previsão e efetiva arrecadação dos tributos de competência do ente da federação de acordo com o artigo 11, em que muni-cípios, estados e Distrito Federal devem instituir, prever e promover a efetiva arrecadação de todos tributos de sua respectiva competência constitucional.
Em decorrência da necessidade de garantir o cumprimento dos resultados fiscais estabelecidos na LDO e de obter maior controle sobre os gastos, a administra-ção pública, em atendimento aos arts. 8°, 9° e 13 da LRF, faz a programaadministra-ção orçamentária e financeira da execução das despesas públicas, bem como o mo-nitoramento do cumprimento das metas de superávit primário. A preocupação de manter o equilíbrio entre receitas e despesas no momento da execução or-çamentária já constava na Lei no 4.320, de 1964, prevendo a necessidade de
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Esse mecanismo foi aperfeiçoado na LRF, que determina a elaboração da pro-gramação financeira e do cronograma mensal de desembolso, bem como a fixa-ção das metas bimestrais de arrecadafixa-ção, no prazo de 30 dias após a publicafixa-ção dos orçamentos. Verificada a frustração na arrecadação da receita prevista ou o aumento das despesas obrigatórias, que venham a comprometer o alcance das metas fiscais, torna-se necessária a adoção de mecanismos de ajuste entre receita e despesa. A limitação dos gastos públicos é feita por decreto do Poder Executivo e por ato próprio dos demais Poderes, de acordo com as regras a serem fixadas pela LDO 2015 (arts. 50 e 51 do LDO-2015). No âmbito do Poder Executivo, esse decreto ficou conhecido como Decreto de Contingenciamento, que, normalmen-te, é detalhado por portaria interministerial (MP e MF), evidenciados os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício. Em resumo, os objetivos desse mecanismo são: a) estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o exercício; b) estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação (pagamento) dos recursos financeiros para o Governo; c) cumprir a legislação orçamentária (LRF, LDO etc.); e d) assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exer-cício financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário. (BRASIL, 2016a)
Silva (2013) observa que é vedada a realização de qualquer transferência para o ente que não fizer a previsão da arrecadação de impostos. Outra observação importante é que as emen-das ao projeto da LOA ou aos projetos que o modifiquem somente poderão ser aprovaemen-das se estiverem em consonância com o PPA e a LDO, indicando os recursos necessários e admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas aquelas que incidem sobre:
• dotação de pessoal e seus encargos; • serviço da dívida;
• transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal, relacionadas com correção de erros ou omissões ou com dispositivos do texto do projeto de lei.
Segue um exemplo, adaptado de Silva (2013), que demonstra de forma simples como é uma proposta orçamentária no setor público:
Tabela 2 – Proposta orçamentária.
Receita previstas Despesas fixadas
Correntes Correntes
Tributárias Pessoa civil R$ 3.700,00 Impostos R$ 5.000,00 Juros e encargos de dívida R$ 700,00 Taxas R$ 1.000,00 Outras despesas correntes R$ 2.300,00
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Receita previstas Despesas fixadas
Transf.
correntes R$ 3.400,00
Capital Capital
Alienação de bens R$ 500,00 Investimentos R$ 3.000,00 Operações
de crédito R$ 200,00
Totais R$ 9.700,00 R$ 9.700,00
Fonte: SILVA, 2013. Adaptado.
As saídas de recursos, ou despesas públicas, dentro da gestão pública estão definidas no artigo 35 da Lei 4.320/64. De acordo com esse artigo, pertencem ao exercício financeiro: “I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele legalmente empenhadas”.
Os gastos são necessários para a manutenção dos serviços públicos existentes. Também são utilizados na criação, na expansão ou até mesmo no aperfeiçoamento de atividades go-vernamentais e que serão utilizadas para satisfazer as necessidades da sociedade. As despe-sas seguem a mesma lógica da classificação da receita.
A despesa orçamentária é ligada à autorização legislativa, o que significa que não pode-rá ser realizada sem o crédito orçamentário, que deve estar indicado no orçamento previa-mente aprovado pelo Poder Legislativo.
A despesa extraorçamentária não depende de autorização legislativa e é representada por saídas de passivo financeiro e compensações, representadas por entradas no ativo finan-ceiro oriundas de receitas extraorçamentárias e que possuem ligação com a restituição ou entrega de valores que foram recebidos anteriormente, como é o caso de depósitos e cauções.
Outra classificação das despesas é a categorização econômica destas em correntes e de capital. As despesas do tipo correntes não contribuem para a formação ou aquisição de bens de capital, sendo gastos de natureza operacional ou utilizados para manutenção e funcio-namento de órgãos públicos. Alguns exemplos são: pessoal e reflexos; juros e encargos de dívida; outras despesas correntes.
As despesas de capital são utilizadas para a aquisição de bens de capital, em instituições públicas – para criação ou compras de bens de capital ou de uso durável – e, também, para incorporações ao patrimônio público de forma efetiva, sendo representadas pelos seguintes gastos: investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida.
De acordo com a Lei 4.320/64, em seu artigo 47, “imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar”. Entretanto, para que isso ocorra é preciso, também, a ocorrência da receita correspondente, conforme aponta a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar 101/2000):
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promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subse-quentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
Na reserva de dotação ou pré-empenho, que ocorre após o cronograma de programação da despesa e o de desembolso, começa a execução da despesa:
Muitas pessoas que trabalham em finanças públicas confundem execução orça-mentária e execução financeira. Perfeitamente compreensível esse equívoco, pois as duas ocorrem concomitantemente. Essa afirmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra. Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se pode gastar se não houver disponibilidade orçamentária, caso em que a administração de-verá abrir Créditos Adicionais, para poder realizar os valores recebidos. (SILVA, 2013, p. 121)
É possível compreender que a execução orçamentária é caracterizada pela utilização de créditos consignados previstos em lei, enquanto a execução financeira é a utilização dos valores financeiros que foram arrecadados.
A seguir uma figura que permite compreender melhor como funcionam os diferentes momentos desse processo:
Figura 3 – Fases da despesa pública.
Autorização Programação Licitação Empenho Liquidação Pagamento
Aprovação no orçamento ou em créditos adicionais
Quadro de cotas mensais
Pré-Empenho
Pré-Liquidação
Escolha da proposta mais vantajosa
Cria a obrigação, garante que existe dotação
Verificação do direto do credor
Entrega da quantia devida ao credor
Fonte: BAHIA, 2008.
O empenho é a primeira fase deste processo e, de acordo com o artigo 58 da Lei 4.320/64, “o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ‘ou não’ de implemento de condição”.
Assim, o empenho se caracteriza como determinação ou despacho da autoridade com-petente para que seja deduzido o valor do saldo existente que estava reservado na dotação do orçamento ou, ainda, de crédito adicional. Para cada empenho é utilizado o documento
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nota de empenho, que indica o nome do crédito e a descrição da despesa, assim como a dedu-ção desta do saldo de dotadedu-ção própria. Ainda de acordo com a Lei 4.320/64, os empenhos:
Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
§1° Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente.
§2° Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito.
§3° As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casos compro-vados de calamidade pública.
§4° Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1.º, inciso V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967.
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
§1° Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emis-são da nota de empenho.
§2° Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.
§3° É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.
Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado “nota de empenho” que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.
Com relação a seus tipos, os empenhos podem ser ordinários, para despesas de valor fixo, pagamento único e previamente determinado. Podem ser também do tipo estimativo, para despesas com valores que ainda não podem ser determinados, como água, luz e outros gastos operacionais. Podem ser, ainda, globais, aqueles utilizados para despesas de contrato e outras que têm o valor determinado, como é o caso de aluguéis e outros valores previa-mente acordados, o que torna mais comum a utilização desse tipo de empenho.
Na etapa de liquidação da despesa, é feita a verificação dos direitos adquiridos pelo credor, com base em títulos e documentos que irão comprovar o respectivo crédito. De acordo com o artigo 63 da Lei 4320/64, “a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”.
A última etapa é o pagamento, que é a entrega efetiva do valor monetário ao credor, feita por cheque nominativo, ordem de pagamento ou até mesmo crédito em conta, como define a Lei 4.320/64:
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Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2° A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço. Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competen-te, determinando que a despesa seja paga.
Parágrafo único. “A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade”.
Por fim, não se pode esquecer que a execução orçamentária está sustentada em todos os princípios orçamentários que foram estudados, entre os quais, a legalidade, a unidade, a universalidade, o orçamento bruto e a publicidade.