Conceitos de planejamento e orçamento governamental

Na Constituição Federal de 1988 foi definida uma inter-relação entre os instrumentos que compõem o processo de planejamento no setor público: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Porém, o modelo de Planejamento Governamental anterior passou por diferentes fases, conforme demonstra o quadro a seguir:

Quadro 2 – Tipos de planejamento.

Fase Características Período

Nacional-desenvolvimentista • Planejamento estatal • Nacionalismo econômico • Planejamento econômico-normativo

Dos anos 30 ao pós-guerra

Desenvolvimentista- dependente • Desenvolvimento associado ao capital externo • Industrialização acelerada • Modernização do Estado e da burocracia estatal

Do pós-guerra ao golpe militar

Desenvolvimentista- autoritário

• Planejamento autoritário, economicista e normativo • Lógica do comando e controle • Planos de desenvolvimento

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Fase Características Período

Democrática-liberal

• Recomposição formal das organizações de planejamento • CF de 1988; início dos ciclos dos PPAs

• Gerencialismo e domínio da lógica orçamentária-física

Da redemocratização ao primeiro governo Lula

Desenvolvimentista-societal

• Retomada do planejamen-to com ênfase seplanejamen-torial • Mudanças pontuais nos PPAs: mais participação e territorialização da agenda • PPAs de estados e municípios

Do primeiro governo Lula até o presente

Fonte: TONI, 2014. Adaptado.

Conforme afirma Toni (2014), o planejamento como função governamental só pode ser registrado como tal a partir dos anos 30. Pode-se dizer que, no Brasil, a Constituição Federal de 1988 permite duas modalidades de planejamento. Na primeira são envolvidos os planos de desenvolvimento econômico e social que estão a serviço do Estado intervencionista, sen-do que tais planos têm papel determinante para o setor público e servem de indicativo para o setor privado.

A outra modalidade amplamente divulgada é o próprio Plano Plurianual, voltado para a programação da administração pública e que serve como um guia para as autorizações orçamentárias anuais. Sua importância, conforme destaca Giacomini (2012), está na própria Constituição e é medida pelas seguintes características:

• Vasta abrangência dos conteúdos integrantes do PPA, que é representada pelo es-tabelecimento, de forma regionalizada, de diretrizes, objetivos e metas da admi-nistração pública federal, estadual e municipal para as despesas de capital e outras que são delas decorrentes e utilizadas em programas de duração continuada. • Elaboração de planos nacionais, regionais e setoriais, em consonância com o PPA. • Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá

ser iniciado sem estar incluso no PPA ou sem lei que autorize sua inclusão. É muito importante lembrar a integração que a LDO faz entre o PPA e o orçamento anual, que, além de fornecer orientação para a elaboração do orçamento público anual, des-taca a programação plurianual e as prioridades e metas que deverão ser executadas em cada orçamento anual. Observe a seguir um esquema de fluxos que permite compreender melhor como funciona o planejamento no contexto público:

Sistema de planejamento no setor público

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Figura 4 – Processo integrado de planejamento e orçamento.

Elaboração e revi-são do plano plu-rianual (PPA) Elaboração e revisão de planos e programas nacionais, regionais e setoriais Controle e avalia-ção da execuavalia-ção orçamentária Execução orçamentária Discussão, votação e aprovação da lei orçamentária Elaboração e apro-vação da lei de dire-trizes orçamentárias

Elaboração da Pro-posta Orçamentária

Anual (LOA)

Fonte: GIACOMINI, 2012.

O orçamento público é uma ferramenta complexa e passou por diversas mudanças, sempre buscando a integração com outras ferramentas que visavam à melhoria e à otimiza-ção das finanças públicas.

Estudando os modelos de planejamento da União em um período recente, verifica-se que na década de 90 ocorreu o processo de desconstrução do planejamento no Brasil, que vinha abalado pelos problemas na década de 80 devido ao abandono das metas, proporcio-nado pelo então presidente Sarney e pela alta inflação.

Em 1998 foram estabelecidas mudanças significativas no PPA federal dos anos de 2000 até 2003. Essas mudanças tinham como principal intenção aproximar planejamento e gestão, com foco no resultado. Assim, buscou-se estabelecer uma nova conexão entre plano e orça-mento, como um papel central de integração dos programas.

Na sequência, a elaboração do PPA 2004-2007 criou expectativas em relação à meto-dologia utilizada, pois tentou-se inserir algumas iniciativas populares de participação na elaboração desse orçamento. Havia a discussão do projeto de desenvolvimento, com base na inclusão social, e da redução de desigualdades pautada em um mercado de consumo de massa.

O PPA 2008-2011 foi marcado pelo anúncio da criação do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), bem como de investimentos em infraestrutura que seriam adicionados à agenda social, iniciada no PPA anterior. Entretanto, esse PPA não foi alterado em sua essên-cia, e assim foi possível notar que possuía limitações no que diz respeito ao apoio à gestão. Mais recentemente, no PPA da União de 2012 a 2015 foi apresentado um modelo di-ferenciado de planejamento governamental. A estrutura inovadora utilizada neste PPA é demonstrada com mais ênfase no PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, que pro-moveu alterações na legislação tributária, instituiu medidas de estímulo ao crédito e

finan-Sistema de planejamento no setor público 3

principalmente no que diz respeito à burocracia que, de alguma forma, criava restrições à execução do próprio plano.

Segundo o Ministério do Planejamento, outra inovação trazida pelo PAC, e também considerada uma inovação em gestão, foi o monitoramento intensivo implantado para acompanhamento do programa, baseado no conhecimento da operação de cada política, vi-sando garantir a eficácia das medidas planejadas. A própria elaboração do PAC influenciou na elaboração do PPA, pois suas modificações decorrem da aprendizagem do governo sob práticas que tiverem êxito.

Ampliando seus conhecimentos

Planejamento e Orçamento Governamental

[...]

Apesar de se constituir em experiência muito recente na Administração Pública Federal, o modelo de planejamento e gestão do Plano Plurianual tem propiciado avanços consideráveis e, ao mesmo tempo, imposto uma

agenda de desafios à gestão no setor público.

Há um conjunto amplo e coerente de instrumentos instalados, voltados à gestão por resultados, sem precedentes. A velocidade de modernização do Estado, nessas condições, dependerá mais da prioridade acordada pelo governo que do modelo. Embora não seja esse o único caminho possível para a melhoria da qualidade do gasto, é, contudo, o melhor atalho, consi-derando a experiência de quase oito anos e seu contínuo aperfeiçoamento.

Persiste ainda um desafio maior que consiste no fortalecimento da prática

e de criação de novas institucionalidades, que permitam, de um lado, a incorporação de atores sociais na formulação e implementação das polí-ticas públicas e, de outro, a incorporação das equipes responsáveis pela ação de governo nos processos decisórios, ambos princípios básicos da gestão por resultados.

No que se refere ao diálogo com a sociedade civil, o Estado aperfeiçoou, ao longo dos últimos anos, os canais de interlocução e pactuação com a cidadania. Registra-se, por exemplo, a participação da sociedade no planejamento tanto no governo federal como em diversas unidades da Federação, fundamental para o estabelecimento de compromissos, condi-ção inicial para a consolidacondi-ção de relacondi-ção democrática entre a sociedade e o Estado centrada na prestação de contas e no aumento da governança.

Sistema de planejamento no setor público

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No âmbito da gestão pública, igualmente se impõe o conceito de

parti-cipação com a finalidade de compromissar as equipes da administração pública com metas e objetivos de governo, a fim de assegurar o foco no

resultado e na melhoria do gasto público. Dessa forma, o atual modelo de planejamento também está fundamentado na descentralização, na partici-pação e na pactuação com as equipes na formulação, no monitoramento, na avaliação e na revisão das políticas públicas.

Atividades

1. “[...] é um processo decisório, que deverá ser desenvolvido com antecedência, para

que possam ser definidos objetivos e como estes serão alcançados, além do que de -verá ser adotado por uma determinada entidade para que isto seja possível”. A qual ferramenta o texto se refere?

a. Planejamento b. Orçamento c. PPA

d. Fluxo de caixa e dispêndios no erário público e. BSC