Controladoria e orçamento público 2
2.2 Fundamentos do estudo dos orçamentos públicos I
Falando de gestão pública e de seus principais aspectos, vejamos como nasceram os fundamentos do estudo dos orçamentos públicos e quais são as suas bases e sua evolução nos diferentes países.
2.2.1 Inglaterra
De acordo com Giacomoni (2012), em 1217, na Inglaterra, existiam menções ao controle feito pelo Parlamento, sendo ilustradas por pressões de barões feudais que visavam escapar do poder do rei sobre a cobrança de tributos. O artigo 12 da Carta Magna inglesa pode ser considerado, apesar da falta de alguns itens como a despesa pública, como o primeiro em-brião de orçamento público daquela nação.
Após várias e importantes mudanças, com maior ênfase naquelas ocorridas no século XIX, o orçamento público inglês foi aperfeiçoado e considerado como um importante ins-trumento de política econômica e financeira do Estado, a Inglaterra destacou por delinear a natureza técnica e jurídica desse instrumento e por difundir a instituição orçamentária para outros países que tiveram como base seu modelo bem-sucedido.
2.2.2 França
Na França, assim como na Inglaterra, a instituição orçamentária surgiu depois da adoção do consentimento popular do imposto, outorgado pela Revolução de 1789. Durante o período de controle do país por Napoleão, o controle representativo sobre a criação de impostos não era respeitado, marcando uma das poucas épocas em que o princípio foi infringido.
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Após a restauração, a Assembleia Nacional passou a participar do processo orçamen-tário. No ano de 1815, houve o decreto da Lei Financeira Anual, que ainda não controlava o orçamento. No entanto, a partir de 1831, esse controle passou a ser completo.
Da mesma forma que o da Inglaterra, o sistema francês ajudou a consolidar algumas regras que são aceitas dentro do contexto público até os dias atuais. Entre essas regras, temos a anualidade do orçamento público, a votação do orçamento antes do início do exercício, assim como a obrigação de o orçamento conter as previsões para o exercício (ligada ao princípio da universalidade), bem como a não vinculação dos itens de recei-tas e despesas específicas, que, atualmente, é reconhecido como princípio da não afetação financeira (GIACOMONI, 2012).
2.2.3 Estados Unidos
Uma das hipóteses de surgimento da Revolução da Independência Americana é que ela seria decorrente da contrariedade dos americanos quanto ao valor dos impostos cobrados pelo governo inglês, uma vez que este lançou impostos à revelia de qualquer consulta das colônias americanas.
No ano de 1802, a Câmara dos Representantes Americanos designou a Comissão de Meios e Recursos, que assumiu forte controle das finanças públicas. Essa comissão fazia o papel de órgão de planejamento, consolidava programas setoriais e possibilitava uma visão do conjunto das finanças do Estado.
Após diversas mudanças, mais precisamente no ano de 1920, cerca de 44 estados ameri-canos haviam feito reformas orçamentárias, contando com 23 estados que já tinham o seu or-çamento elaborado pelo Poder Executivo. Essas reformas buscavam distribuir a elaboração, a aprovação, a execução e o controle da melhor forma entre os poderes Legislativo e Executivo.
Na década de 1950, o Congresso Americano aprovou a Lei do Processo do Orçamento e da Contabilidade, que ainda não continha de forma expressa a palavra orçamento de desem-penho, mas já autorizava o presidente a apresentar no orçamento as funções e atividades do governo de acordo com as atividades que este julgasse mais adequadas.
No ano de 1965, o então presidente Johnson concedeu uma entrevista relatando que se-ria introduzido um novo e revolucionário sistema de planejamento e programação do orça-mento relativo ao Governo Federal. O sistema contaria com o uso de ferramentas modernas, permitiria cumprir as promessas de uma vida melhor para os americanos, ao menor cus-to possível. Essa técnica ficou conhecida como PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) ou Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento, composto por uma série de estudos e aplicações práticas, realizadas em órgãos militares e pela empresa de consultoria
Rand Corporation (GIACOMONI, 2012).
O PPBS foi adotado em um momento em que os Estados Unidos estimulavam progra-mas públicos ambiciosos. No entanto, vários probleprogra-mas sofridos pelo país trouxeram um questionamento: planejar e programar para quê?
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Dessa forma, no ano de 1970, o Presidente Nixon dispensou o uso do PPBS pelos órgãos federais, levando muitos estados e cidades a tentarem o mesmo, porém, com re-sultados ruins. Posteriormente, os Estados Unidos inovaram uma vez mais com a imple-mentação do Orçamento Base-Zero (OBZ), concebido para instituições privadas, mas, em 1973, utilizado pelo governo da Geórgia em seus procedimentos estaduais. Esse modelo foi implementado por Jimmy Carter, que ao assumir a presidência americana tornou-se um grande entusiasta e usuário do OBZ, esforçando-se para que este fizesse parte do mo-delo federal. Assim, no final dos anos 1970, muitas empresas e organizações públicas já adotavam esse sistema, que passou a ser bastante valorizado na fase de recessão em que os Estados Unidos mergulhavam.
Passando para a década de 1990, mais especificamente 1993, o Congresso Americano reafirmou seu interesse em temas orçamentários e no aperfeiçoamento da administração federal ao aprovar a Lei de Desempenho e Resultados do Governo (Government Performance and Results Act – GRPA).
Nas novas normas estabelecidas no país os principais requisitos eram: estabelecer me-tas estratégicas; medir o desempenho, que deve estar ligado ao orçamento; e monitorar e reportar o progresso no alcance de metas. A partir daquele momento, as agências governa-mentais passaram a ter mais responsabilidades, como executar os planos estratégicos, pre-parar planos anuais de desempenho e metas e reportar anualmente sobre seu desempenho.
Por fim, a partir do ano de 2001 foi adotado nos Estados Unidos o orçamento de desem-penho que, apesar das dificuldades, teve sua implementação recomendada após os pilotos testados de 1998 a 1999 em cinco agências do país.
2.2.4 Brasil
No Brasil, a Inconfidência Mineira (abortada pelo governo em 1789) teve como prin-cipal motivação o descontentamento com as disposições orçamentárias emanadas de Portugal. Com a vinda do rei Dom João VI, o Brasil passou por um processo de reorgani-zação das finanças em razão de haver maior necessidade de disciplinamento na cobrança de tributos aduaneiros, devido também à abertura dos portos brasileiros. Assim, no ano de 1808, foram criados o Erário Público, representando o Tesouro e o Regime de Contabilidade (GIACOMONI, 2012).
Na Constituição Imperial de 1824, surgem no Brasil os primeiros indícios de elaboração do orçamento. Na época, houve certa dificuldade na implementação de tal ideia. No dia 14 de dezembro de 1827, foi criada oficialmente a primeira lei de orçamento no Brasil. Porém, a lei era deficiente em relação aos mecanismos arrecadadores das províncias da época. A nova norma também apresentava dificuldades na comunicação e nos conflitos com outras normas legais, o que acabou por frustrar a lei orçamentária.
Após essas tentativas, não bem-sucedidas, foi estabelecido, no ano de 1830, um decre-to-lei que fixava a despesa e orçava as receitas das antigas províncias para os exercícios de 1831 e 1832. Naquela época, as competências estavam divididas. O Executivo deveria elabo-rar a proposta orçamentária, a Assembleia Geral, representada pela Câmara dos Deputados
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e pelo Senado, deveria aprovar a lei orçamentária e a Câmara dos Deputados deveria ter a iniciativa sobre impostos.
No ano de 1834, foi elaborada uma emenda à Constituição em que foram definidas mais competências relativas ao funcionamento das Assembleias Legislativas provinciais. Estas deveriam fixar as despesas municipais e provinciais, além dos impostos necessários para atender a tais encargos, bem como a repartição de rendas que deveria ser feita entre os mu-nicípios e a fiscalização do emprego desses valores.
Em 1891, após a Proclamação da República, houve uma alteração na distribuição das competências em relação ao orçamento público, passando este a ser função privativa do Congresso Nacional, bem como a tomada de contas do Executivo. Ainda naquela época foi instituído pela Constituição Federal o Tribunal de Contas, que tinha como principal função auxiliar o Congresso no controle do orçamento público. O momento também foi marcado pela transformação das províncias em estados, o que lhes conferiu maior autonomia, esten-dida para os municípios, com o auxílio da primeira constituição republicana no Brasil.
Após diversas mudanças, na Constituição de 1967 foi dada especial relevância ao orça-mento, sendo disciplinado por meio de oito parágrafos e inúmeros artigos, o que acarretou na criação de novas regras e princípios que foram incorporados ao orçamento, com extensão aos estados brasileiros.
Em 1969, devido a uma crise política, foi criada uma emenda constitucional que alterou muitos dos aspectos da Constituição de 1967, mantendo somente os aspectos relativos ao orçamento, inclusive aqueles que limitavam a capacidade de iniciativa do Legislativo em leis que gerassem despesas e emendas no orçamento (GIACOMONI, 2012).
Finalmente em 1881, o Brasil recebeu a sua sétima Constituição Federal, sendo o tema orçamentário amplamente discutido, uma vez que esse tema era visto como perdido numa época em que o Brasil foi marcado por governos autoritários.
Na Constituição de 1988, as novidades em relação ao texto constitucional dizem respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de Lei do orçamento sobre as despesas e em relação à explicação do sentido da universalidade orçamentária.
Nessa Constituição, uma das maiores novidades foi a instituição do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias que compõem, juntamente com o orçamento de cada ano, o que conhecemos como Orçamento Anual; o sistema orçamentário; e o Ciclo Ampliado que, atualmente, é conhecido como Plurianual, de gestão orçamentária e financeira pública.
Em relação à modernização do orçamento no Brasil, a maior novidade foi a substituição da classificação funcional-programática pela classificação funcional e por programas, o que não garante o sucesso do sistema orçamentário, mas demonstra um caminho que poderá melhorar, de forma substancial, o sistema público brasileiro. Vamos agora entender melhor como o conceito de orçamento público tem evoluído e como essas mudanças permitem que seja feita uma melhor distribuição dos valores para as sociedades.