3 METODOLOGIA
3.2 COLETA DE DADOS
A principal forma de coleta de dados utilizada foi a navegação orientada nos sítios
eletrônicos dos IFs. O uso dessa técnica foi adotado a partir da observação dos estudos
realizados por Amorim (2012) em sua pesquisa de doutorado sobre a relação entre democracia,
internet e as cidades, onde analisou a transparência de gestão nos sítios eletrônicos das capitais
brasileiras. Segundo a referida autora, a navegação orientada tem o intuito principal de juntar
um conjunto de dados, informações e observações necessários para à análise do problema de
pesquisa em evidência.
Tendo como referência um pré-teste feito nos sítios eletrônicos de alguns IFs que não
fizeram parte da amostra, foi estabelecido como tempo máximo de navegação em cada sítio
eletrônico o intervalo de 2 horas e 30 minutos, pois foi possível perceber que tal tempo seria
suficiente para se coletar as informações desejadas. As navegações foram feitas com o mínimo
de interrupções possíveis, havendo interferências apenas por problemas temporários dos sítios
eletrônicos das instituições que em alguns momentos ficaram indisponíveis. Tais
procedimentos buscaram dar mais equidade à coleta de dados, sistematização à pesquisa e
confiabilidade às análises realizadas.
Além da navegação orientada, outra fonte importante de coleta foi o Sistema Eletrônico
do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) do Ministério da Transparência, Fiscalização e
Controladoria-Geral da União (CGU) por onde foram enviadas duas solicitações de acesso à
informação para cada um dos IFs. As duas questões encaminhadas para as instituições foram
iguais, a fim de se analisar a transparência passiva das mesmas, conforme será detalhado mais
à frente.
A coleta de dados (navegação orientada e solicitações de informações via e-SIC) foi
realizada do dia 09 de novembro a 26 de dezembro de 2016, conforme havia sido estabelecido
previamente no organograma do projeto de pesquisa. Sendo assim, as informações atualizadas
nos sítios eletrônicos, bem como as possíveis respostas enviadas pelo e-SIC fora desse período
não foram consideras por este estudo.
A coleta das informações empíricas, por meio da navegação orientada, ocorreu com base
em um instrumento desenvolvido a partir da adaptação de trabalhos que vem sendo realizado
por instituições de referência em estudos sobre transparência pública no Brasil como o Índice
de Transparência do Poder Legislativo criado pelo Senado Federal e que objetiva mensurar a
transparência do Poder Legislativo em quatro dimensões: transparência legislativa,
transparência administrativa, participação e controle social e aderência à LAI. Outra fonte foi
o Ranking Nacional de Transparência que é coordenado pelo Ministério Público Federal e
desenvolvido com base em instrumento elaborado pela Estratégia Nacional de Combate à
Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) onde é feita uma análise nos Estados e
Municípios que mensura o grau de cumprimento de leis referentes à transparência no país. A
Escala Brasil Transparente (EBT) criada pela CGU foi outra referência utilizada, essa
metodologia também visa mensurar a transparência pública no Brasil e foi desenvolvida para
subsidiar a CGU no cumprimento de suas funções. Além desses referenciais, foram
incorporados também elementos presentes no Art. 8º da LAI.
O instrumento que foi elaborado se divide em três partes chamadas de dimensões que
possuem pesos diferentes: 1ª dimensão – transparência ativa (40 pontos), 2ª dimensão –
transparência passiva (40 pontos) e 3ª dimensão – boas práticas para fomentar a transparência
(20 pontos), juntas totalizam 100 pontos que é a pontuação máxima que as organizações
poderiam atingir.
Muito embora os índices de transparência analisados ao longo desta pesquisa atribuam
pesos diferenciados para as dimensões ativas e passivas como é o caso do índice do MPF (ativa
56%, passiva 29% e boas práticas 15%) e também da EBT (ativa 25% e passiva 75%), não foi
identificado nenhum respaldo teórico que justificasse tal diferenciação. Por isso, baseado no
entendimento Yazigi (1999) de que tanto a transparência ativa como a passiva são relevantes
para a construção de um Estado mais transparente, optou-se neste estudo pela atribuição de peso
igualitário para ambas as dimensões já que tanto o fato de disponibilizar informações de
maneira proativa como o de responder a possíveis requerimentos de um cidadão se configuram
práticas constitutivas da transparência, além disso, a LAI e o Decreto nº 7.724/2012 que a
regulamenta orientam sobre a prática dos dois tipos de transparências nos órgãos públicos. Em
relação a 3ª dimensão, o seu peso é menor pelo fato de apontar práticas que são de grande valia
para impulsionar a cultura da transparência na administração pública, mas não se caracterizam
como ações compulsórias.
Cada dimensão é formada por um conjunto de indicadores que, por sua vez, também
possuem diferentes ponderações, de acordo com a especificidade de cada um. O indicador é
uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, que possui significado particular e que é
utilizada para organizar e captar as informações importantes dos elementos que compõem o
objeto da observação. É reconhecido como um recurso metodológico que traz informações
empíricas sobre a evolução do aspecto observado (FERREIRA; CASSIOLATO; GONZALEZ,
2009).
Alguns dos indicadores utilizados buscaram identificar apenas a existência da prática
ou não na instituição, sem se preocupar com possíveis variações da mesma, ou seja, 0(zero)
ponto quando não foi identificada a prática relacionada com a transparência e 1(um) ponto
quando foi possível percebê-la. Para outros indicadores, porém, fez-se necessário o
estabelecimento de pesos diferenciados, uma vez que eles objetivavam identificar algumas
variações que estavam vinculadas com a qualidade da informação disponibilizada. Tais
variações precisaram ser consideradas em virtude de refletirem diretamente no nível de
transparência que a prática tinha. Para melhor compreensão toma-se como exemplo o indicador
denominado Registros das Despesas da Instituição que possuía a seguinte escala de peso: 1(um)
para o IF que disponibilizava sua execução orçamentária de maneira detalhada, 0,66(sessenta e
seis centésimos) para o órgão que permitiu o acesso de forma simplificada, 0,33(trinta e três
centésimos) para a instituição que disponibilizava a informação incompleta e, por fim, 0(zero)
caso não fosse encontrada a informação desejada.
A escala adotada foi baseada no estudo de Hernández Bonivento (2016) sobre governo
aberto municipal, mais especificamente a que ele utilizou nas dimensões transparência ativa e
acesso à informação de seu trabalho. O resultado da sua pesquisa resultou no que o autor
denominou de Índice Institucional para o Governo Aberto Municipal, trabalho desenvolvido
junto aos municípios chilenos. Optou-se por essa escala pelo fato de haver uma boa adequação
aos objetivos perseguidos nesta pesquisa.
Os indicadores utilizados na dimensão transparência ativa tinham a dupla finalidade de
mostrar em que medida os IFs disponibilizam informações sem que haja uma demanda
específica da sociedade e revelar também como anda o cumprimento da LAI por parte desses
órgãos. Tomando como referência a própria LAI e os trabalhos das instituições já citadas
anteriormente, buscou-se analisar como está ocorrendo a prática desse tipo de transparência. O
Quadro 5 mostra os indicadores utilizados e suas respectivas referências, bem como a pontuação
de cada um deles e o peso total da dimensão na composição do ranking de transparência
institucional dos Institutos.
Quadro 5 – Dimensão transparência ativa
Referência Indicadores Pontuação Peso da
dimensão
LAI
Registro das competências e estrutura organizacional
1 = Completo 0,66 = Básico 0,33 = Insuficiente
0 = Não há ou não encontrado
40 Registro de endereços e telefones
das respectivas unidades e horários de atendimento ao público Registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros
Registros das despesas da instituição
Informações dos últimos 6 meses concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como aos contratos celebrados
Quadro 5 – Dimensão transparência ativa
(continuação)
Referência Indicadores Pontuação Peso da
dimensão
Disponibilização de informações para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras do órgão
Disponibilização no sítio eletrônico de respostas a perguntas mais frequentes da sociedade O sítio eletrônico possui ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão
Possibilita a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações
Frequencia com a qual as informações como receitas e despesas, repasses ou transferências de recursos financeiros são atualizadas.
1 = Semanal 0,66 = Mensal 0,33 = Aleatória
0 = Não há ou não encontrado
ÍNDICE DO PODER LEGISLATIVO
Divulgação de servidores efetivos e comissionados com seus respectivos nome, lotação, cargo, função e remuneração
1 = Completo 0,66 = Básico 0,33 = Insuficiente
0 = Não há ou não encontrado Divulgação de servidores
aposentados e de pensionistas com suas respectivas remunerações Divulgação de terceirizados e estagiários com suas respectivas remunerações
Registros das receitas da instituição
ÍNDICE DO MPF
Divulgação de gastos com diárias e passagens identificando o favorecido bem como data, destino, cargo e motivo da viagem Disponibilização de relatório de gestão do ano anterior
1 = Sim 0 = Não ESCALA BRASIL
TRANSPARENTE
Exposição da LAI no sítio eletrônico
Regulamentação da classificação de sigilo das informações
Regulamentação de instâncias recursais
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
A dimensão transparência passiva se propôs, por sua vez, analisar como vem sendo
praticado esse tipo de transparência nas instituições, verificando a capacidade de resposta dos
IFs às demandas dos cidadãos no tocante ao acesso à informação. A análise se deu, sobretudo,
sobre aspectos relacionados ao SIC, com o propósito de se mensurar a conformidade das
respostas e o tempo gasto pelo órgão no retorno das mesmas. O Quadro 6 apresenta os
indicadores que foram utilizados para coletar os dados necessários para esta dimensão.
Quadro 6 – Dimensão transparência passiva
Referência Indicadores Pontuação Peso da
dimensão
ESCALA BRASIL TRANSPARENTE
Divulgação do SIC físico (atendimento presencial) no sítio eletrônico do órgão
1 = Sim 0 = Não
40 Disponibiliza em seu sítio
eletrônico link que dá acesso ao e- SIC da CGU (atendimento pela internet)
Disponibilização do contato (nome e telefone institucional) da autoridade responsável por monitorar a implementação da LAI no órgão
Inexistência de pontos que dificultem ou inviabilizem o pedido de acesso (solicitação de documentos, exposição do motivo da solicitação, etc)
Responde às solicitações de acesso à informação dentro do prazo
legal. QUESTÃO 01. 1 = Em até 10 dias 0,66 = Em até 20 dias 0,33 = Em até 30 dias 0 = Não responde Responde às solicitações de acesso
à informação dentro do prazo legal. QUESTÃO 02.
Resposta em conformidade com o
que foi solicitado. QUESTÃO 01. 1 = Sim 0 = Não Resposta em conformidade com o
que foi solicitado. QUESTÃO 02. Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
A LAI em seu Art. 3º coloca o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência
na administração pública como sendo uma das diretrizes que busca assegurar o direito
fundamental de acesso à informação. Nessa perspectiva, a dimensão boas práticas para fomentar
a transparência procurou coletar dados que indicassem em que medida os IFs estão preocupados
em desenvolver tal diretriz. Os indicadores escolhidos para essa dimensão tentaram sinalizar a
existência de ações no âmbito dos IFs que vão além do mero cumprimento das exigências
constantes na LAI, se há incentivo ao exercício de uma gestão transparente que promova a
participação social na administração pública. No Quadro 7 é possível ver os indicadores que
deram sustentação à 3ª dimensão.
Quadro 7 – Dimensão boas práticas para fomentar a transparência
Referência Indicadores Pontuação Peso da
dimensão
ÍNDICE DO PODER LEGISLATIVO
Existência de fórum, conselho ou comissão permanente de transparência no órgão
1 = Sim
0 = Não há ou não encontrado 20 Realiza audiências e consultas
públicas
Disponibiliza material didático em sítio eletrônico voltado à população em geral sobre transparência.
Publica em seu sítio eletrônico relatório estatístico contendo, por exemplo, a quantidade de pedidos de informação recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes.
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).