Transparência pública: análise sobre as práticas dos institutos federais de educação, ciência e tecnologia

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA. LUZIVAN JOSÉ DA SILVA. TRANSPARÊNCIA PÚBLICA: ANÁLISE SOBRE AS PRÁTICAS DOS INSTITUTOS FEDERAIS DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Natal - RN 2017.

(2) LUZIVAN JOSÉ DA SILVA. TRANSPARÊNCIA PÚBLICA: ANÁLISE SOBRE AS PRÁTICAS DOS INSTITUTOS FEDERAIS DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Gestão Pública. Área de concentração: Gestão Pública. Orientador: Prof. Dr. Antônio Alves Filho Coorientador: Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias. Natal - RN 2017.

(3) Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA Silva, Luzivan José da. Transparência pública: análise sobre as práticas dos institutos federais de educação, ciência e tecnologia / Luzivan José da Silva. - Natal, RN, 2017. 117 f.: il. Orientador: Prof. Dr. Antônio Alves Filho Coorientador: Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de Ciências Administrativas. Programa de Pós-graduação em Gestão Pública. 1. Gestão pública - Dissertação. 2. Democracia - Dissertação. 3. Direito à informação - Dissertação. 4. Lei de acesso à informação – Dissertação. 5. Transparência pública - Dissertação. I. Alves Filho, Antônio. II. Dias, Thiago Ferreira. III. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. IV. Título. RN/BS/CCSA. CDU 351:342.7.

(4) LUZIVAN JOSÉ DA SILVA. TRANSPARÊNCIA PÚBLICA: ANÁLISE SOBRE AS PRÁTICAS DOS INSTITUTOS FEDERAIS DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Gestão Pública. Área de concentração: Gestão Pública.. Aprovado em 17 de março de 2017.. ___________________________________________ Prof. Orientador Antônio Alves Filho, Dr. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. ____________________________________________ Prof. Coorientador Thiago Ferreira Dias, Dr. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. ___________________________________________ Profª Maria Teresa Pires Costa, Drª. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. ___________________________________________ Prof. Éder da Silva Dantas, Dr. Universidade Federal da Paraíba. Natal - RN 2017.

(5) Dedico essa conquista à minha esposa Janeide e ao meu filho Aleph, meus amores..

(6) AGRADECIMENTOS. Em primeiro lugar, quero render graças a Deus, razão maior pela qual eu consegui iniciar e chegar até o término desse mestrado. Agradeço a minha mãe, a senhora Maria do Socorro da Silva, que sempre foi uma grande incentivadora dos meus estudos e uma guerreira incansável na árdua tarefa de criar seus dois filhos. Quero também registrar os meus agradecimentos aos professores da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em especial, ao professor Antônio Alves Filho (orientador) e ao professor Thiago Ferreira Dias (coorientador), pelas importantes orientações e paciência comigo nos momentos de minhas limitações. Sou grato também aos companheiros da turma 2015 do Mestrado em Gestão Pública (PPGP/CCSA/UFRN), pela ajuda e companhia ao longo de dois anos de estudos. Em especial, quero mencionar os amigos Adino Bandeira e Leonardo Soares que compartilharam comigo hospedagem, alimentação, transporte, trabalhos, dificuldades e, por fim, a vitória. Agradeço ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba pela oportunidade de conduzir meus estudos afastado de minhas atividades como servidor desta autarquia federal. Enfim, agradeço a todos que de alguma forma contribuíram para essa minha conquista..

(7) RESUMO. A paulatina queda dos regimes autoritários pelo mundo e a consequente valorização da democracia aparecem como principais motivos pelos quais a cultura do sigilo vem cada vez mais perdendo força, e a transparência se consagrando como um elemento fundamental para o aperfeiçoamento da gestão pública. Nesse contexto, as discussões em torno do direito à informação e sua inerente relação com o fortalecimento da democracia, ganham importância. Ratifica esse fato o aumento da promulgação de Leis de Acesso à Informação em vários países do mundo nas últimas décadas, e o Brasil, com a aprovação da Lei 12.527 em 2011, entra na lista dos países que regulamentaram o direito à informação. Tendo em vista o exposto, a presente pesquisa objetivou analisar o estágio de implementação das práticas da transparência nos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs) da região Nordeste do Brasil a partir da Lei de Acesso à Informação. Tratou-se de uma pesquisa exploratória e descritiva com abordagem quanti-qualitativa. A coleta de dados se deu por meio de navegação orientada pelos sítios eletrônicos dos Institutos e por solicitações de informações realizadas pelo Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. Os principais resultados revelam que, quanto à transparência ativa, todos os IFs disponibilizam informações sobre suas despesas, 90,9% deles disponibilizam registros sobre os repasses ou transferências de recursos financeiros e mais de 81% disponibilizam o relatório de gestão do exercício anterior. Porém, 72,72% dos IFs não divulgam os registros completos dos procedimentos licitatórios e 63,63% não disponibilizam respostas às perguntas mais frequentes da sociedade. Quanto à transparência passiva, mais de 31% dos pedidos de informação não foram respondidos e das 22 solicitações encaminhadas, 10 foram respondidas com inconformidades. No tocante às boas práticas para fomentar a transparência, observou-se que 100% dos IFs analisados realizam audiências e consultas públicas, entretanto, 82% deles não possuem fórum, conselho ou comissão permanente de transparência no órgão. Com isso, concluiu-se que 36,36% dos Institutos analisados estão no estágio de transparência institucional significativa e 63,64% moderada. Também, nenhuma dessas autarquias federais cumprem plenamente as exigências presentes na Lei de Acesso à Informação brasileira. Palavras-chave: Democracia. Direito à informação. Lei de acesso à informação. Transparência pública..

(8) ABSTRACT. The gradual decline of authoritarian regimes around the world and the consequent appreciation of democracy appear as the main reasons why the culture of secrecy is losing its force at the same time that transparency is consecrated as a fundamental element for the improvement of public management. In this context, gain importance the discussions about the right to information and its relationship with the strengthening of democracy. This fact is ratified by the increase of Freedom of Information Act (FOIA) in several countries of the world in the last decades and, with the approval of Law 12.527/2011, Brazil enters the list of the countries that regulate the right to information. In view of that, the present research aimed to analyze the implementation stage of transparency practices in the Federal Institutes of Education, Science and Technology (FIs) of the Northeast region of Brazil, based on the FOIA. This was an exploratory and descriptive research with quantitative-qualitative approach. The data was collected by guided navigation through the websites of the Institutes and information requested by the Electronic System of the Citizen Information Service (e-SIC) of the Ministry of Transparency, Inspection and General Comptroller of the Union. The main results revels that, in terms of active transparency, all FIs provide information on their expenditure, 90.9% of them provide records of financial resources transfers, and more than 81% provide the management report for the previous year. However, 72.72% of the FIs do not disclose the complete records of the bidding procedures and 63.63% do not provide answers to the most frequently asked questions of the society. Regarding passive transparency, more than 31% of requests for information were not answered and 10 of the 22 requests forwarded were answered with nonconformity. Concerning to good practices for promote transparency, it was observed that 100% of analyzed FIs hold public hearings and consultations, however, 82% of them do not have a forum, board or permanent committee of transparency in the body. It was concluded that 36.36% of analyzed Institutes are in a stage of institutional transparency that is significant and 63.64% moderate. Also, none of then fully complies with the requirements of the Brazilian FOIA. Keywords: Democracy. Right to information. Freedom of Information Act. Public transparency..

(9) LISTA DE QUADROS. Quadro 1 – Síntese de acordos e documentos internacionais que tratam do acesso à informação no mundo................................................................................................................26 Quadro 2 – Dispositivos normativos sobre acesso à informação anteriores à LAI...................31 Quadro 3 – Classificações da Transparência.............................................................................46 Quadro 4 – Institutos que compuseram a amostra com seus respectivos sítios eletrônicos......49 Quadro 5 – Dimensão transparência ativa.................................................................................52 Quadro 6 – Dimensão transparência passiva.............................................................................54 Quadro 7 – Dimensão boas práticas para fomentar a transparência..........................................55 Quadro 8 – Critérios para análise de cada dimensão.................................................................56 Quadro 9 – Conceituação do estágio de implementação das práticas da transparência segundo a pontuação alcançada............................................................................................66.

(10) LISTA DE FIGURAS. Figura 1 – Direções da transparência e suas relações................................................................42 Figura 2 – Transparência de evento versus de processo na geração de serviços públicos........43.

(11) LISTA DE GRÁFICOS. Gráfico 1 – Estágio de transparência dos IFs no nordeste brasileiro.......................................68 Gráfico 2 – Percentual de resposta para as duas solicitações feitas via e-SIC..........................74 Gráfico 3 – Percentual de conformidade das resposta com as solicitações..............................75 Gráfico 4 – Percentual de cumprimento dos indicadores da dimensão boas práticas para fomentar a transparência......................................................................................77 Gráfico 5 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFS...............................78 Gráfico 6 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IF SERTÃO PE...........80 Gráfico 7 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFCE............................81 Gráfico 8 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFRN............................83 Gráfico 9 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFPB............................84 Gráfico 10 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFAL..........................85 Gráfico 11 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IF BAIANO...............87 Gráfico 12 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFMA.........................88 Gráfico 13 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFPI............................89 Gráfico 14 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFBA..........................91 Gráfico 15 – Peso de cada dimensão na composição da pontuação do IFPE...........................92 Gráfico 16 – Desempenho geral dos IFs nas três dimensões analisadas..................................93.

(12) LISTA DE TABELAS. Tabela 1 – Ranking de transparência institucional dos IFs........................................................67 Tabela 2 – Resultado da dimensão transparência ativa.............................................................69 Tabela 3 – Resultado da dimensão transparência passiva.........................................................73 Tabela 4 – Resultado da dimensão boas práticas para fomentar a transparência........................76.

(13) LISTA DE SIGLAS. CGU. Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. EBT. Escala Brasil Transparente. ENCCLA. Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro. E-SIC. Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão. FOIA. Freedom of Information Act. IF. Instituto Federal. IF BAIANO. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano. IF SERTÃO PE. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano. IFAL. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Alagoas. IFBA. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Bahia. IFCE. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará. IFMA. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão. IFPB. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba. IFPE. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco. IFPI. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí. IFRN. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte. IFS. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe. LAI. Lei de Acesso à Informação. MEC. Ministério da Educação. MPF. Ministério Público Federal. SIC. Serviço de Informação ao Cidadão.

(14) SUMÁRIO. 1. INTRODUÇÃO.....................................................................................................15. 1.1. CONTEXTUALIZANDO O PROBLEMA............................................................17. 1.2. OBJETIVOS...........................................................................................................19. 1.3. JUSTIFICATIVA....................................................................................................20. 2. REFERENCIAL TEÓRICO................................................................................21. 2.1. DIREITO À INFORMAÇÃO.................................................................................21. 2.1.1. Uma síntese sobre o acesso à informação no âmbito internacional e nacional........25. 2.1.2. Acesso à informação no Brasil.................................................................................29. 2.2. TRANSPARÊNCIA................................................................................................34. 2.2.1. Origem e conceitos..................................................................................................35. 2.2.2. Classificações da transparência...............................................................................37. 2.2.2.1 Transparências ativa e passiva...............................................................................37 2.2.2.2 Transparências opaca e clara.................................................................................40 2.2.2.3 Quanto às direções..................................................................................................40 2.2.2.4 Quanto às variações................................................................................................42 2.2.2.5 Quanto a sua visibility e inferability........................................................................45 3. METODOLOGIA..................................................................................................48. 3.1. LÓCUS DA PESQUISA..........................................................................................49. 3.2. COLETA DE DADOS.............................................................................................49. 3.3. CRITÉRIOS PARA ANÁLISE DOS SÍTIOS ELETRÔNICOS DOS IFS.............55. 4. ANÁLISE DOS RESULTADOS...........................................................................67. 4.1. ANÁLISE DOS RESULTADOS DA DIMENSÃO TRANSPARÊNCIA ATIVA.68. 4.2. ANÁLISE. DOS. RESULTADOS. DA. DIMENSÃO. TRANSPARÊNCIA. PASSIVA................................................................................................................72 4.3. ANÁLISE DOS RESULTADOS DA DIMENSÃO BOAS PRÁTICAS PARA FOMENTAR A TRANSPARÊNCIA.....................................................................75. 4.4. INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE – IFS........................................................78. 4.5. INSTITUTO FEDERAL DO SERTÃO PERNAMBUCANO – IF SERTÃO PE..79. 4.6. INSTITUTO FEDERAL DO CEARÁ – IFCE.......................................................81. 4.7. INSTITUTO FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE – IFRN.......................82.

(15) 4.8. INSTITUTO FEDERAL DA PARAÍBA – IFPB....................................................84. 4.9. INSTITUTO FEDERAL DE ALAGOAS – IFAL..................................................85. 4.10. INSTITUTO FEDERAL BAIANO – IF BAIANO.................................................86. 4.11. INSTITUTO FEDERAL DO MARANHÃO – IFMA............................................88. 4.12. INSTITUTO FEDERAL DO PIAUÍ – IFPI............................................................89. 4.13. INSTITUTO FEDERAL DA BAHIA – IFBA........................................................90. 4.14. INSTITUTO FEDERAL DE PERNAMBUCO – IFPE..........................................92. 4.15. COMPARAÇÃO DOS RESULTADOS. ALCANÇADOS COM ALGUMAS. PESQUISAS RECENTES......................................................................................93 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................96 REFERÊNCIAS..................................................................................................102 APÊNDICES........................................................................................................106 APÊNDICE A.......................................................................................................106 APÊNDICE B.......................................................................................................107 APÊNDICE C.......................................................................................................108 APÊNDICE D.......................................................................................................109 APÊNDICE E.......................................................................................................110 APÊNDICE F........................................................................................................111 APÊNDICE G.......................................................................................................112 APÊNDICE H.......................................................................................................113 APÊNDICE I.........................................................................................................114 APÊNDICE J.........................................................................................................115 APÊNDICE K.......................................................................................................116 APÊNDICE L........................................................................................................117.

(16) 15. 1 INTRODUÇÃO. Com a aprovação da Lei Federal 12.527/2011, conhecida como a Lei de Acesso à Informação (LAI), o Brasil entra numa nova fase de discussões em torno da transparência pública. Considerando essas discussões como um dos componentes que podem influenciar não apenas a produção acadêmica, mas o próprio fomento à cultura da transparência, esta pesquisa tem a intenção maior de analisar o estágio de implementação das práticas relacionadas a esse tema nos órgãos públicos brasileiros a partir da LAI. A transparência tem se configurado como um dos elementos primordiais para a consecução de um bom governo (MENDIETA, 2012). Um dos principais fatores para o estabelecimento dessa nova realidade foi o declínio de regimes autoritários e o fortalecimento da democracia em muitos lugares do mundo, sobretudo, no ocidente (CUNILL GRAU, 2006) (DUTRA, 2015). O sigilo perdurou por vários séculos como a chave do poder na prática governamental (MENDIETA, 2012), muitos governos foram estabelecidos e perduraram defendendo o valor do secreto. Esse fato é fortalecido nas pesquisas desenvolvidas por Batista (2012) e Oszlak (2013) onde a informação é apresentada como uma fonte de poder, motivo pelo qual sociedades ao longo da história foram alicerçadas na base da cultura do sigilo, a fim de garantir o poder de pequenos grupos dominantes. Entretanto, a partir desse contexto de valorização da democracia no mundo, a busca pelo fortalecimento do direito à informação passa a ser cada vez mais intensificada, como revela Cunill Grau (2006) em seus estudos, onde menciona que a promulgação de muitas das Leis de Acesso à Informação na América Latina estão relacionadas às várias inquietações da sociedade civil. Pois enquanto no regime autoritário o sigilo é a regra, no democrático, segundo Dutra (2015), o poder é visível. De acordo com os estudos de Jardim (1999), o grau de democratização do Estado está intimamente ligado com a sua capacidade de ser visível. Para esse autor, quanto maior for o acesso às informações governamentais, as relações entre o Estado e a sociedade civil serão mais democráticas.. A transparência implica a substituição desse modelo de relações do tipo “monológico”, regido por uma lógica de comando, por um modelo novo do tipo “dialógico” ou “interativo” no qual cada um dos interlocutores impera sobre o outro e tem o direito de receber do outro uma informação verdadeira. Neste caso, o cidadão abandona seu eterno estatuto de sujeitado para tornar-se ator integral na relação administrativa. (JARDIM, 1999, p. 60)..

(17) 16. Nessa perspectiva, tem-se ampliado cada vez mais as discussões sobre a necessidade de se promover uma gestão pública transparente que possibilite a participação social de forma efetiva, criando e potencializando as ações que viabilizem o engajamento do cidadão nas decisões do Estado visando uma maior eficiência deste no atendimento das demandas da sociedade. A literatura especializada no assunto como, por exemplo, Cunill Grau (2006), Mendieta (2012), Oszlak, (2013), mostra que muitos são os aspectos positivos que a prática de uma gestão transparente pode trazer tais como, redução da corrupção, ampliação da participação social da sociedade na formulação de políticas públicas, ampliação de espaços democráticos, maior controle da administração pública e aumento da eficiência e da eficácia governamental. Em virtude da importância dessa temática, o presente estudo buscou analisar o estágio de implementação das práticas da transparência pública em autarquias públicas federais brasileiras a partir da Lei Federal 12.527/2011. Em especial, a análise ficou focada nas práticas dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs) da região Nordeste do Brasil, autarquias subordinadas ao Ministério de Educação (MEC). Os Institutos Federais fazem parte da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica juntamente com os Centros Federais de Educação Tecnológica, Escolas Técnicas vinculadas às Universidades Federais, a Universidade Tecnológica Federal do Paraná e o Colégio Pedro II. A história da Rede Federal tem origem no ano de 1909, por ocasião da criação de 19 Escolas de Aprendizes e Artífices no governo do então Presidente do Brasil Nilo Peçanha. Posteriormente essas escolas deram origem aos Centros Federais de Educação Profissional e Tecnológica (Cefets). Em 29 de dezembro de 2008, por meio da Lei nº 11.892, 31 Centros Federais de Educação Tecnológica (Cefets), 75 Unidades Descentralizadas de Ensino (Uneds), 39 Escolas Agrotécnicas, 7 Escolas Técnicas Federais e 8 escolas vinculadas a universidades deixaram de existir para dar lugar aos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. Atualmente, a Rede Federal possui 644 campi em todo o território brasileiro (MEC, 2016). A expansão dos IFs no Brasil visa atender a três dimensões: a dimensão social, abrangendo municípios populosos que possuem uma baixa receita per capita; a dimensão geográfica, tentando interiorizar da melhor forma possível a oferta pública de educação profissional e ensino superior, bem como cursos de pós-graduação; e a dimensão de desenvolvimento, ao identificar e estimular os arranjos produtivos dos municípios (IFPB, 2015). Dessa forma, os IFs configuram uma ação integrada e referenciada na ocupação e desenvolvimento do território onde estão presentes, funcionando como propulsores de transformação da realidade social, econômica e educacional..

(18) 17. Tudo isto justifica a escolha dos Institutos Federais como lócus do presente estudo, o qual se encontra estruturado em seis partes. A primeira delas, esta introdução, a qual apresenta a contextualização do problema, os objetivos do estudo, a justificativa e, por fim, as limitações da pesquisa. A segunda parte, denominada de ‘Direito à informação’, tem como objetivo principal dar conta da discussão em torno da relação existente entre o direito à informação e a democracia, bem como destacar a relevância que a existência de um arcabouço legal sobre esse direito exerce no desenvolvimento de uma cultura de acesso em um país. Ademais, são apresentados os principais aspectos legais e teóricos percebidos no âmbito nacional e internacional no decorrer das últimas décadas que influenciaram a procura por maior transparência pública. Na terceira parte, intitulada de ‘Transparência’, procura-se fazer um aprofundamento a respeito da transparência, evidenciando a origem do termo e alguns dos conceitos associados a ela. Além disso, apresenta-se uma classificação da transparência de maneira detalhada, embasando-se para tal, principalmente, na literatura internacional. Ainda nessa parte, faz-se uma síntese dos resultados de alguns estudos recentes sobre as transparências ativa e passiva, a fim de se confrontar esses resultados com os alcançados neste estudo. A quarta parte deste trabalho, cujo título é ‘Metodologia’, tratará de pormenorizar os procedimentos metodológicos empregados no decorrer da pesquisa, apresentado os critérios adotados para se realizar a análise do estágio de implementação das práticas da transparência nos Institutos Federais a partir da LAI. É nessa etapa que será detalhada a construção do instrumento utilizado para guiar a navegação orientada (principal forma de coleta dos dados) pelos sítios eletrônicos dos órgãos analisados. Na quinta parte, por sua vez, será exposta a análise dos resultados encontrados na pesquisa empírica realizada por meio dos sítios eletrônicos dos IFs e do Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. Por último, na sexta parte desta dissertação, serão apresentadas as considerações finais, ressaltando os principais aspectos positivos identificados nos resultados, assim como os principais aspectos negativos. Além disso, serão elencadas algumas contribuições que visam contribuir para a melhoria da transparência pública nos Institutos Federais analisados.. 1.1 CONTEXTUALIZANDO O PROBLEMA.

(19) 18. Segundo Angélico (2012), com o avanço das discussões em torno da transparência governamental nas últimas décadas, vários países aprovaram leis gerais de acesso à informação pública em todo mundo. Muito embora desde o século XVIII, mais precisamente em 1766, a Suécia já tivesse promulgado a primeira Lei de Acesso, denominada em inglês de The Freedom of Press Act, somente a partir da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 a questão do acesso à informação tomaria uma dimensão mais ampla. A Declaração, em seu Artigo 19, conforme frisa Mendel (2009), garante o direito à liberdade de opinião e expressão, incluindo também a liberdade de buscar, receber e transmitir informações por quaisquer meios, sem limites de fronteiras. De forma paulatina, os países começaram a regular o direito à informação. De acordo com Angélico (2012), em 1951, a Finlândia se tornaria o segundo país a promulgar Lei de Acesso, seguida dos Estados Unidos quinze anos depois. Ainda segundo esse autor, em 2011, o Brasil apareceria como o 89º país do mundo a promulgar lei específica sobre acesso à informação. A LAI, todavia, só entraria em vigor em 2012, juntamente com o Decreto Federal nº 7.724, que passaria a regulamentar esta. O direito à informação passou a ser um direito fundamental para os brasileiros a partir da Constituição Federal de 1988, onde em seu art. 5º prevê o direito do cidadão ter acesso à informação que está em posse dos órgãos públicos, ressalvada aquela cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. A LAI, nesse contexto, vem com o objetivo principal de regulamentar esse direito constitucional. Vale salientar que a Constituição de 1988 é resultado de um processo de democratização que surgiu depois do Brasil passar por um período de governo militar autoritário (1964-1985), onde o ocultamento informacional era regra a ser seguida. Havia, segundo Jardim (1999), uma expectativa de que a Constituição proporcionaria o desenvolvimento da transparência pública no país, entretanto, segundo o autor, essa expectativa foi suplantada pela força da cultura do ocultamento que, para ele, era uma questão histórica. Passados alguns anos após as pesquisas realizadas por Jardim (1999), é possível acreditar que a LAI contribuiu para ampliar a dimensão do acesso à informação no Brasil. Pois, apesar de Dutra (2015) mencionar vários instrumentos normativos importantes que precederam a LAI e que serão melhor evidenciados, nesta dissertação, mais à frente, é a partir dela que são estabelecidos, como a própria autora (2015, p. 20) menciona, “os mecanismos de solicitação, prazos de resposta, procedimentos de divulgação proativa de informações por parte dos órgãos da administração pública, [a LAI] delimita um regime de exceções e determina sanções em caso de descumprimento.”.

(20) 19. A Lei de Acesso à Informação brasileira elenca uma série de informações que devem ser disponibilizadas pelos órgãos públicos, sem que haja, necessariamente, uma expressa solicitação, o que Yazigi (1999) vai chamar de transparência ativa, expressão adotada pelo Decreto 7.724. Essas informações, conforme a LAI e o decreto mencionado, devem constar obrigatoriamente nos sítios eletrônicos dos órgãos públicos. Além disso, ambos instrumentos normativos tratam da disponibilização de informações que sejam solicitadas pelos cidadãos, o que Yazigi (1999) vai denominar de transparência passiva, expressão também utilizada no Decreto 7.724 quando se refere a criação e o funcionamento do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC). É dentro desse contexto que se insere o presente trabalho, buscando aprofundar as discussões teóricas e empíricas sobre a transparência nos órgãos públicos brasileiros. Nesse sentido, com o intuito de se analisar como estão as práticas da transparências ativa e passiva, apresenta-se o seguinte problema de pesquisa: qual o estágio de implementação das práticas da transparência nos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia da região Nordeste do Brasil a partir da Lei de Acesso à Informação?. 1.2 OBJETIVOS. Tendo em vista o problema de pesquisa apresentado, o estudo proposto tem por objetivo geral analisar o estágio de implementação das práticas da transparência nos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia da região Nordeste do Brasil a partir da Lei de Acesso à Informação. Para que tal objetivo fosse alcançado, fez-se necessário seguir o seguinte trajeto durante o desenvolvimento do estudo: . Verificar, a partir dos sítios eletrônicos, se as práticas da transparência dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia da região Nordeste estão adequadas aos aspectos teóricos e às exigências presentes na Lei de Acesso à Informação;. . realizar ranking de transparência institucional dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia da região Nordeste;. . analisar os fatores determinantes para a transparência institucional dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia da região Nordeste, realçando forças e fraquezas nas dimensões institucionais..

(21) 20. 1.3 JUSTIFICATIVA. Do ponto de vista social, a presente pesquisa assume uma importância no sentido de trazer uma contribuição para o fomento a transparência pública no Brasil e, por conseguinte, impulsionar o pleno gozo do direito à informação que cada cidadão brasileiro possui. A título de exemplificação da relevância social da temática abordada neste estudo, cita-se o caso de uma mulher, evidenciado por Mendel (2009), que ao fazer uso da Lei de Acesso à Informação existente em seu país, pode descobrir o motivo pelo qual ainda não havia sido contemplada em um programa de habitação popular que se inscrevera. Depois de identificar o problema, solucionou-o e foi beneficiada pelo programa do governo. Nesse sentido, o do direito à informação acaba por se caracterizar como um direitomeio, como afirma Dutra (2015), um direito pelo qual se conquista outros direitos. Pois, na medida em que se tem acesso à informação, o cidadão passa a ter conhecimento da existência de outros direitos, como também de seus deveres e da responsabilidade do Estado. Dessa forma, esta pesquisa desenvolve um importante papel social ao promover uma análise sobre o estágio de implementação das práticas da transparência nos IFs. No que diz respeito ao plano acadêmico, este estudo pode agregar amplitude à produção científica nacional sobre transparência pública e acesso à informação. Pois, tendo em vista que a LAI entrou em vigor no ano de 2012, ainda há uma certa carência de aprofundamento teórico sobre essas temáticas no país. Considerando a relevância da transparência para o fortalecimento da democracia e o aperfeiçoamento da gestão pública, torna-se fundamental a contínua reflexão teórica desse objeto de pesquisa na academia. Por fim, do ponto de vista pessoal, esta pesquisa se justifica pelo interesse do pesquisador sobre a transparência pública, por compreender que ela é um instrumento importante de transformação para as relações existentes entre o Estado e a sociedade civil. Além disso, pesa-se também, o fato do pesquisador ser servidor efetivo de um dos Institutos Federais estudados e, por isso, querer analisar a situação da transparência pública nessas organizações, a fim de poder contribuir na fomentação da cultura da transparência dentro dessas autarquias..

(22) 21. 2 REFERENCIAL TEÓRICO. 2.1 DIREITO À INFORMAÇÃO. Para se realizar uma boa discussão sobre transparência se faz necessário antes atentar para um elemento crucial que é o direito à informação, uma vez que, conforme Amorim (2012), a existência de prerrogativas legais favorece a transparência. As leis que asseguram o direito do cidadão de ter acesso às informações governamentais cumprem um papel fundamental para o fortalecimento, ou até mesmo a existência da democracia. O grau de democratização do Estado, segundo Jardim (1999), está vinculado com a sua capacidade de ser visível. Para ele, quanto maior a possibilidade de se acessar às informações governamentais, em tese, mais democráticas serão as relações entre o Estado e a sociedade civil. O autor (1999, p. 49) diz que “a visibilidade social do Estado constitui um processo de dimensões políticas, técnicas, tecnológicas e culturais, tendo como um dos seus produtos fundamentais a informação publicizada.”. Mendel (2009) também segue essa linha de entendimento quando expressa que a informação é uma base essencial da democracia em todos os níveis. Para ele, a existência da democracia está associada a capacidade das pessoas participarem de modo efetivo da tomada de decisões das questões que as afetam. Ele acredita que a participação efetiva dos cidadãos nos mecanismos participativos presentes em uma sociedade democrática que vão desde eleições para a escolha de governantes até a composição de órgãos que monitoram as ações destes, depende do acesso que esses cidadãos têm à informação que, muitas vezes, está de posse dos órgãos públicos. Nessa perspectiva, torna-se importante aqui fazer menção à ONG Artigo 19 que influenciou alguns estudos na área de acesso à informação como é o caso de Mendel (2009), Angélico (2012) e Amorim (2012). A Artigo 19 é uma organização não-governamental de direitos humanos que iniciou os seus trabalhos na Inglaterra, mais precisamente na cidade de Londres, por volta de 1987 e está presente no Brasil desde 2007. A missão da Artigo 19, conforme consta em seu próprio site1, é defender e promover o direito à liberdade de expressão e de acesso à informação em todo o mundo. O nome da organização é oriundo do 19º artigo da Declaração Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU). A. 1. No site da organização (www.artigo19.org/a-organizacao) é possível obter mais informações sobre os trabalhos desenvolvidos por ela na área de acesso à informação..

(23) 22. Artigo 19, fundamentada nas leis e padrões nacionais e internacionais, bem como em práticas estatais, publicou um conjunto de princípios que visa orientar as formas pelas quais os governos podem melhorar as suas práticas em relação ao direito dos cidadãos à informação. A Artigo 19 (1999) estabelece nove princípios que serão expostos adiante. O primeiro princípio se refere ao que foi denominado de máxima divulgação. Toda legislação que verse sobre liberdade de informação deve ser orientada por este princípio. Salvo limitadas exceções que precisam ser bem fundamentadas, todas as informações que estejam em poder das organizações públicas devem ser divulgadas. Todos os órgãos públicos, segundo esse princípio, tem a obrigação de permitir o amplo acesso à informação assim como todo e qualquer cidadão possui o direito correspondente de receber tal informação. De acordo com esse princípio, o ideal é que o livre acesso às informações esteja presente entre os regramentos da constituição de uma nação, a fim de o salvaguardar como um direito básico que poderá ser usufruído pelos cidadãos em todo território nacional. Além disso, o princípio da máxima divulgação orienta a criminalização de toda destruição de registros de informações que seja praticada de maneira deliberada, assim como também a ação de obstruir o acesso a elas. A obrigatoriedade da publicação é o segundo princípio, onde os órgãos públicos devem ser obrigados a publicar todas as informações consideradas essenciais. A Artigo 19 (1999) elenca as categorias de informações que, minimamente, os órgãos devem divulgar: informações operacionais referente ao modo como o órgão público opera, incluindo as despesas, objetivos, contas já verificadas por peritos, normas, obras realizadas, entre outras informações, sobretudo aquelas que dizem respeito aos serviços prestados diretamente ao público; informações sobre qualquer solicitação, reclamação ou outras ações diretas que porventura o cidadão possa realizar contra o órgão público; orientações a respeito de processos pelos quais o cidadão possa prestar a sua contribuição com sugestões para a propositura de importantes propostas políticas ou legislativas; o tipo de informação que é guardada pelo órgão e como é mantida tal informação; e, por fim, o conteúdo de qualquer decisão política que afete a população, inclusive com as razões que motivaram a decisão e o material de análise que serviu de suporte para a decisão. A promoção de governo aberto é o terceiro princípio listado, onde diz que os organismos públicos devem promover de forma ativa o governo aberto. A questão central desse princípio está balizada em duas ações que devem ser perseguidas: manter a população sempre informada sobre os seus direitos e promover uma cultura de abertura no seio do governo. Segundo esse princípio, as leis que tratam do livre acesso às informações públicas devem criar vários mecanismos que combatam o problema da cultura do segredo dentro do governo, um desses mecanismos citados por Mendel (2009) é o estabelecimento de penalidades para aqueles que.

(24) 23. de alguma forma procure obstruir o acesso à informação pública. Outra questão apontada pelo princípio se refere à necessidade de haver ações educacionais contínuas para os servidores e colaboradores públicos sobre a relevância da liberdade de informação nos órgãos públicos. O quarto princípio evidenciado pela ONG Artigo 19 é o da limitação das exceções. As exceções ao acesso às informações precisam ser bem claras e rigorosamente definidas e devem estar sujeitas a austeros testes que possam mensurar o nível do possível dano e do interesse público. Tal princípio diz que os órgãos públicos só podem se recusar a atender alguma solicitação de informação feita por um cidadão se ele, no caso o órgão, comprovar que tal informação é protegida por lei. O princípio diz ainda que para uma informação ser inserida no âmbito das exceções ela precisa ser submetida a um severo teste de dano versus interesse público. Uma informação, conforme esse princípio, só poderia ser negada se atendesse a três critérios: a informação deve estar relacionada a um objetivo legal que impossibilite o acesso; o dano da divulgação causado ao objetivo legal tem que ser substancial; e o prejuízo identificado tem que ser maior que o interesse público de se conceder o acesso à informação. A criação de procedimentos que facilitem o acesso à informação é o quinto princípio abordado nos estudos da ONG. Deve existir rapidez e imparcialidade no processamento das solicitações e, além disso, toda recusa deve ser passível de revisão, ou seja, é indispensável a possibilidade de o cidadão recorrer diante de uma demanda negada por um determinado órgão público. Inclusive, trata da questão da acessibilidade da informação por pessoas com deficiências e/ou analfabetas que necessitem do acesso, os órgãos precisam disponibilizar os recursos necessários para que não haja nenhum tipo de exclusão. Além disso, outro aspecto mencionado é a questão do prazo para o pleno atendimento das solicitações, o desenvolvimento de procedimentos que encurtem o tempo de resposta dos organismos públicos precisa ser levado em consideração. Amorim (2012, p. 50) fala o seguinte a respeito desse princípio:. Nesse princípio, a intenção é salvaguardar o cumprimento dos princípios anteriores, para a sua efetivação na prática. Para garantir a divulgação proativa, a solicitação e o recebimento de informações por parte do poder público, é necessário que sejam criados processos claramente definidos e suportados por um sistema de exame independente que avalie as decisões internas tomadas pelos órgãos.. O sexto princípio remete ao custo. O cidadão não pode ser impedido de solicitar informações devido a custos elevados na prestação do acesso. Caso a administração pública decida cobrar alguma taxa por causa de despesas vinculadas ao serviço de acesso à informação prestado ao cidadão, esta não pode ser elevada ao ponto de se configurar uma barreira que impossibilite o acesso. Mendel (2009) fala sobre a dificuldade de muitas vezes resolver os.

(25) 24. entraves em relação a esse princípio, pois se, por um lado, as taxas cobradas não podem sabotar o direito do acesso, por outro, os órgãos precisam, de alguma maneira, recuperar ou compensar as suas despesas com esse serviço. O princípio das reuniões abertas é o sétimo elencado pela ONG Artigo 19. A ideia é que reuniões de órgãos públicos sejam abertas ao público. Esse princípio visa consagrar o pleno acesso às informações, não somente por meio de registros escritos, mas também orais, através da presença dos cidadãos nas reuniões dos órgãos públicos. A previsão de reuniões fechadas deve existir, todavia apenas por razões relevantes que justifiquem esta modalidade de reuniões, baseada em critérios estabelecidos de forma clara. O oitavo princípio é o da divulgação como precedência. Todo arcabouço legal que esteja incompatível com o princípio da máxima divulgação precisa ser revisado ou revogado. A orientação desse princípio é de que a lei que trata do direito ao acesso à informação tenha em seu conteúdo a previsão de que as demais leis devam ser interpretadas, via de regra, em conformidade com suas disposições. Sempre que ocorressem conflitos entre as legislações tidas como sigilosas e a lei de acesso à informação, esta devia se sobrepor aquelas. No tocante a esse princípio Mendel (2009, p. 41) afirma:. A maioria das leis de direito à informação contém um abrangente conjunto de exceções que protege todos os interesses de confidencialidade legítimos (com efeito, muitas podem ser criticadas por ser inclusivas em excesso nesse sentido), de modo que não haja a necessidade de haver ampliação para as leis de sigilo.. O nono e último princípio trata da proteção para os denunciantes. As pessoas que trazem à público informações concernentes a atos ilícitos precisam ser protegidas. Os cidadãos, segundo esse princípio, não devem sofrer nenhum tipo de sanção pelo fato de trazer à público, quando de boa fé, informações a respeito de atos impróprios ou ainda relacionadas com séria ameaça à saúde, segurança ou meio ambiente, excetuando-se os casos em que os denunciantes sejam interessados legítimos em tal sanção. A proteção, de acordo com Mendel (2009, p. 42), torna-se “importante para mudar a cultura do sigilo no âmbito do governo e para fomentar um clima de abertura”. Ao considerar esses princípios, bem como o entendimento dos autores abordados, observa-se que um aparato legal que trate sobre o direito à informação em seu bojo é fundamental para fomentar uma cultura de acesso. Em virtude disso, será apresentada uma síntese de alguns dos principais aspectos legais e teóricos observados no âmbito internacional e no Brasil nas últimas décadas e que influenciaram a demanda por maior transparência pública..

(26) 25. 2.1.1 Uma síntese sobre o acesso à informação no âmbito internacional e nacional. Antes de se adentrar, de fato, no objetivo principal desse tópico do estudo, faz-se preciso um esclarecimento sobre alguns termos empregados nessa temática. Foi possível identificar nomenclaturas variadas na literatura para designar às leis que asseguram o direito de acesso à informação pública. Na língua inglesa, conforme os estudos de Angélico (2012) e Dutra (2015), são encontradas as expressões “Freedom of Information Act” (FOIA), “Access to Public Information Act” (APIA), “Right to Information” (RTI). Já na língua espanhola é comum o uso da expressão “Acceso a la Información Pública” (Leyes de AIP). No decorrer deste trabalho será adotado o termo usado na legislação brasileira, Lei de Acesso à Informação (LAI). Além disso, outra questão é o uso de acesso à informação como sinônimo de transparência, mas esse ponto será melhor clareado na seção reservada à análise sobre transparência. Segundo Mendel (2009, p. 8), foi a ONU que, inicialmente, reconheceu a noção de ‘liberdade de informação’. Ele diz que a Assembleia Geral da ONU, durante a sua primeira sessão que fora realizada em 1946, adotou a Resolução 59(1) onde afirmava que a liberdade de informação constitui um direito humano fundamental. A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 também é apontada como um momento significativo, conforme o autor declara:. A Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1948, geralmente, é considerada a declaração primordial dos direitos humanos internacionais. Seu Artigo 19, que tem efeito vinculante e obriga todos os Estados como direito internacional consuetudinário, garante o direito à liberdade de expressão e informação nos seguintes termos: “Todos têm o direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de expressar opiniões sem interferência e de buscar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e sem limitações de fronteiras.” (MENDEL, 2009, p. 8). Angélico (2012, p. 26-27), entretanto, mostra que a história do acesso às informações públicas, em especial no tocante a legislações específicas, começa no século XVIII com a promulgação da primeira Lei de Acesso na Suécia no ano de 1766, numa época denominada de “Era da Liberdade”. Apenas em 1951, três anos depois da Declaração Universal dos Direitos Humanos, apareceria a segunda lei de acesso do mundo na Finlândia e a terceira foi promulgada no Estados Unidos, em 1966. Dentro do contexto da América Latina, conforme Mendel (2009), a Colômbia saiu na frente com o Código de Organização Política e Municipal no ano de 1888 que concedia o direito dos cidadãos solicitarem informações dos órgãos governamentais..

(27) 26. Até a década de 1990 apenas 13 países já tinham adotado leis nacionais de acesso à informação, em 2009 esse número ultrapassava 70 (MENDEL, 2009). No ano de 2011, segundo a pesquisa de Michener (2011), existiam em torno de 90 países que já haviam adotado tal legislação. Dutra (2015) registra que o Paraguai, em 2014, teria se tornado o centésimo país do mundo a promulgar lei de acesso à informação. O Global Right to Information Rating 20162 que é um estudo avaliativo realizado pelas organizações Centre for Law and Democracy, do Canadá, e Access Info Europe, da Espanha, cujo objetivo principal é mensurar a qualidade das leis de acesso à informação no mundo. O estudo revela que, atualmente, 113 países possuem essa legislação, dos quais 111 estão no ranking desenvolvido pelas organizações e dois países (Sudão e Vanuatu) não constam no ranking porque suas leis ainda estão sendo avaliadas. Entre outros fatores que serão apontados mais adiante, os acordos internacionais foram um dos que Dutra (2015) menciona que reforçaram a relevância da temática ao longo dos anos e potencializaram o surgimento de leis de acesso à informação, o Quadro 1 traz uma síntese dos principais acordos e documentos. Quadro 1 – Síntese de acordos e documentos internacionais que tratam do acesso à informação no mundo. 2. Acordo/Documento. Item que trata sobre à informação. 1953 - Convenção Europeia de Direitos Humanos. Artigo 10 - Liberdade de expressão: Qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão. Este direito compreende a liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de transmitir informações ou ideias sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas e sem considerações de fronteiras. O presente artigo não impede que os Estados submetam as empresas de radiodifusão, de cinematografia ou de televisão a um regime de autorização prévia.. 1966 - Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos. Artigo 19 - Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, independentemente de considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, em forma impressa ou artística, ou por qualquer outro meio de sua escolha.. O Global Right to Information Rating é um ranking desenvolvido com base em 61 indicadores que estão divididos em sete categorias: direito de acesso; escopo; procedimentos de solicitação; exceções e recusas; apelações; sanções e proteções; e medidas promocionais, cuja pontuação total é de 150 pontos. Os detalhes sobre a metodologia utilizada na avaliação, bem como informações sobre as organizações Centre for Law and Democracy e Access Info Europe podem ser acessadas no site do estudo (www.rti-rating.org/methodology/)..

(28) 27. Quadro 1 – Síntese de acordos e documentos internacionais que tratam do acesso à informação no mundo (continuação) Acordo/Documento. Item que trata sobre à informação Artigo 13 – Liberdade de Pensamento e de Expressão:. 1969 – Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica). 1986 - Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. 1994 – Princípios da Declaração de Chapultepec. 2000 - Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão. 2005 - Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. 1. Toda pessoa tem o direito à liberdade de pensamento e de expressão. Este direito compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informações e ideias de toda índole, sem consideração de fronteiras, seja oralmente, por escrito, em forma impressa ou artística, ou por qualquer outro procedimento escolhido. Artigo 9 - Toda a pessoa tem direito à informação. II – Toda pessoa tem o direito de buscar e receber informação, expressar opiniões e divulgá-las livremente. Ninguém pode restringir ou negar esses direitos. III – As autoridades devem estar legalmente obrigadas a pôr à disposição dos cidadãos, de forma oportuna e equitativa, a informação gerada pelo setor público. Princípio nº 2 - Toda pessoa tem o direito de buscar, receber e divulgar informação e opiniões livremente, nos termos estipulados no Artigo 13 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Todas as pessoas devem contar com igualdade de oportunidades para receber, buscar e divulgar informação por qualquer meio de comunicação, sem discriminação por nenhum motivo, inclusive os de raça, cor, religião, sexo, idioma, opiniões políticas ou de qualquer outra índole, origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição social. Artigo 13 – Participação da Sociedade: Cada Estado Parte adotará medidas adequadas, no limite de suas possibilidades e de conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, para fomentar a participação ativa de pessoas e grupos que não pertençam ao setor público, como a sociedade civil, as organizações não-governamentais e as organizações com base na comunidade, na prevenção e na luta contra a corrupção, e para sensibilizar a opinião pública a respeito à existência, às causas e à gravidade da corrupção, assim como a ameaça que esta representa. Essa participação deveria esforçar-se com medidas como as seguintes: [...] b) Garantir o acesso eficaz do público à informação..

(29) 28. Quadro 1 – Síntese de acordos e documentos internacionais que tratam do acesso à informação no mundo (continuação) Acordo/Documento. Item que trata sobre à informação Princípio 4: O direito de acesso a informação deve ser incorporado aos instrumentos internacionais e regionais, assim como à legislação nacional e subnacional, respeitando os seguintes princípios:. 2008 - Declaração de Atlanta e Plano de Ação para o Avanço do Direito de Acesso à Informação. a) O acesso a informação é a regra; o sigilo é exceção; b) O direito de acesso a informação deve ser aplicado a todos os órgãos do governo (inclusive os poderes executivo, judicial e legislativo, assim como setores autônomos) em todos os níveis (federal, central, regional e local) e a todos os setores dos organismos internacionais supracitados; [...] Princípio 1: Direito à informação (a) Todas as pessoas têm o direito de procurar, receber, usar e transmitir informações detidas ou em nome das autoridades públicas, ou a que as entidades públicas tenham o direito por lei a ter acesso.. 2013 - Os Princípios Globais sobre Segurança Nacional e o Direito à Informação (The Tshwane Principles). (b) Os princípios internacionais também reconhecem que as empresas comerciais dentro do sector da segurança nacional, incluindo empresas privadas militares e de segurança, têm a responsabilidade de divulgar informações relativas às situações, actividades ou condutas de que se possam esperar, de modo razoável, ter impacto sobre o exercício dos direitos humanos. (c) Todos os que tenham a obrigação de divulgar informação, de acordo com os Princípios 1(a) e 1(b), devem disponibilizar as informações mediante pedido, sujeito apenas às exceções limitadas determinadas por lei e necessárias para evitar danos específicos e identificáveis aos interesses legítimos, incluindo a segurança nacional.. Fonte: Adaptado de Dutra (2015).. Outro fator importante que Dutra (2015) menciona que contribuiu de maneira significativa para o aumento do interesse pelo acesso à informação no mundo foi a transição de muitos governos autoritários para novos sistemas de governos democráticos no século XX. Em estudos anteriores, Cunill Grau (2006) também havia frisado que um dos motivos pelos quais a transparência pública se tornara um dos valores mais apreciados era exatamente a progressiva queda do autoritarismo no mundo ocidental e a consequente valorização da democracia. Na América Latina, inclusive, Cunill Grau (2006) diz que a maior parte das leis de acesso à informação pública tem origem nas inquietações das organizações da sociedade civil..

(30) 29. A revalorização do mercado é outro fator ressaltado por Cunill Grau (2006) que impulsionou a demanda por transparência pública. Nas pesquisas realizadas pela a autora ela percebeu que o desenvolvimento da atividade industrial e comercial dentro de um mundo globalizado depende muito da forma como os recursos públicos são geridos. A corrupção afeta o bom andamento dos negócios e prejudica o mercado, dessa forma, os empresários têm interesse na promoção da transparência nas ações do governo, a fim de minimizar os possíveis casos de corrupção. Certamente que a transparência por si só não elimina as práticas corruptas, mas sem dúvida ela auxilia no combate a essas práticas. Ainda quanto a esse viés econômico como propulsor da busca por mais acesso, Dutra (2015) relata que nos anos de 1980 e 1990 o crescimento globalizado da economia induziu os bancos e empresários a procurarem cada vez mais informações sobre aspectos econômicos em vários países a fim de avaliarem melhor os riscos de seus investimentos. Além do fator legal, político e econômico, foi possível observar também na literatura o fator tecnológico. Dutra (2015) evidencia que no século XX também houve um avanço da informática e das tecnologias de comunicação, fato que somou para que as pessoas tivessem um interesse ainda maior no acesso à informação pública. Depois desse olhar mais amplo sobre o acesso à informação e alguns dos fatores que contribuíram para a ampliação da discussão em torno dele, passa-se a observar a especificidade brasileira no tocante a esse tema.. 2.1.2 Acesso à informação no Brasil. Uma das explicações para os longos períodos de ocultamento vivenciados pela humanidade está no fato de as pessoas, mais precisamente as autoridades políticas, administrativas e religiosas, valerem-se do sigilo como uma forma de se manterem no poder. Nos estudos de Batista (2012) e Oszlak (2013) é possível compreender a informação como fonte de poder. O governante, por exemplo, que desejava se manter no poder, valia-se do sigilo como forma de evitar o risco de perder a sua permanência no cargo exercido. As informações eram e, em muitos casos ainda são, manipuladas de forma a garantir a manutenção dos seus detentores no poder. Dar acesso às informações significava abrir mão do poder, da posição, do status. Talvez isso explique, em parte, o fato de mesmo diante de legislações que garantem o amplo acesso às informações públicas nos dias atuais, muitos gestores e governantes ainda criam barreiras para fornecê-las..

(31) 30. No tocante ao Brasil, Jardim (1999) fala que a opacidade informacional é um elemento estrutural do Estado brasileiro. A opacidade percebida por ele à época de seus estudos não era uma questão de governo, tratava-se de um atributo do Estado e um tributo que a sociedade civil pagava. O autor diz que a transparência do Estado entra na agenda política após 21 anos de ditadura militar (1964-1985) e mesmo diante do processo de democratização do país, Jardim (1999, p. 197) afirma:. A transparência informacional do Estado, prevista nos princípios constitucionais de 1988, permaneceu aquém da sua opacidade informacional, fenômeno historicamente associado ao projeto de Estado no Brasil e sua reprodução. Um traço histórico do Estado brasileiro, a opacidade constitui uma das suas características estruturais, expressa tanto em conjunturas de governos autoritários como naqueles de teores democráticos.. Para Jardim (1999), naquela época, as ações voltadas para desenvolver uma cultura de transparência, forjadas no que ele chamou de acidentado percurso do Estado, eram insuficientes para minimizar a histórica opacidade informacional enraizada no país. É possível compreender melhor esse posicionamento do autor quando associamos suas afirmações com os estudos de Nunes (2003) onde este revela que muitas das práticas patrimonialistas e burocráticas arraigadas na cultura política do Brasil se constituem barreiras para o aperfeiçoamento da gestão pública no país e Dutra (2015) aponta o sigilo ou opacidade informacional como uma dessas práticas. Apesar de Jardim (1999) ter observado fortes limitações da transparência frente à cultura do sigilo no país, não se pode negar que o Brasil já avançou bastante no que diz respeito a esse tema. Uma prova disso, por exemplo, é a posição que o país atingiu no Global Right to Information Rating 2016, estudo já mencionado anteriormente. O Brasil ficou em 22º no ranking que é composto por 111 países, ficando à frente, inclusive, de países como Suécia, Reino Unido, Canadá, Estados Unidos, Finlândia e Colômbia que promulgaram leis de acesso à informação bem mais cedo que o Brasil. A Constituição de 1988 foi um dos passos importantes nesse avanço, haja vista que trouxe no bojo do seu art. 5º o direito fundamental de acesso à informação, presente no inciso XXXIII:. Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (BRASIL, 1988)..