Competência consultiva da Corte Interamericana

A competência consultiva consiste na função em que está investida a Corte Interamericana de Direitos Humanos de responder a consultas formuladas pelos Estados

203 O juiz ad hoc deve reunir os mesmos requisitos exigidos no artigo 52 do Pacto de São José para os juízes

permanentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos.

204 A composição atual da Corte Interamericana de Direitos Humanos, bem como seus anteriores

integrantes, pode ser encontrada no seu sítio oficial na Internet, no seguinte endereço: <http://www.corteidh.or.cr/composicion.cfm>.

205 Art 62(1). Todo Estado Parte pode, no momento do depósito do seu instrumento de ratificação desta

Convenção ou de adesão a ela, ou em qualquer momento posterior, declarar que reconhece como obrigatória, de pleno direito e sem convenção especial, a competência da Corte em todos os casos relativos à interpretação ou aplicação desta Convenção.

206 Art. 64(1).Os Estados membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação desta

Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos. Também poderão consultá-la, no que lhes compete, os órgãos enumerados no capítulo X da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires.

membros da OEA e demais órgãos legitimados em sua Carta, na forma do artigo 64(1) da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, alcançando tal competência a totalidade dos Estados membros da OEA, ainda que não sejam partes do Pacto de São José.207

Não se trata in casu propriamente de atividade jurisdicional, uma vez que a Corte Interamericana não profere sentenças no âmbito de sua função consultiva, mas pareceres – denominados Pareceres Consultivos – que, inobstante não decidam casos contenciosos envolvendo denúncias contra um Estado, apresentam inegável alcance a todos os Estados membros da OEA, ainda que não sejam partes do Pacto de São José.

Naturalmente, esses pareceres consultivos, por sua própria natureza, não têm o mesmo efeito vinculativo que se reconhece no artigo 68 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos para as sentenças proferidas em matéria contenciosa. Como se verá adiante, a sentença da Corte proferida no exercício de sua competência contenciosa é fruto do julgamento de caso concreto a ela submetido contra Estado parte do Pacto de São José, aquilatando sua responsabilidade internacional por violação de direitos humanos.208

Acerca de sua competência consultiva pronunciou-se a Corte Interamericana de Direitos Humanos no Parecer Consultivo OC-1/82, de 24/09/1982, ao responder consulta formulada pelo Estado do Peru acerca da expressão “outros tratados” do artigo 64 do Pacto de São José, nos seguintes termos:

El artículo 64 de la Convención confiere a esta Corte la más amplia función consultiva que se haya confiado a tribunal internacional alguno hasta el presente. Están legitimados para solicitar opiniones consultivas la totalidad de

207 _{Art. 64(1).Os Estados membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação desta}

Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos. Também poderão consultá-la, no que lhes compete, os órgãos enumerados no capítulo X da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires.

208 “No debe, en efecto, olvidarse que las opiniones consultivas de la Corte, como las de otros tribunales

internacionales, por su propia naturaleza, no tienen el mismo efecto vinculante que se reconoce para sus sentencias en materia contenciosa en el artículo 68 de la Convención”. Cf. Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos).

los órganos de la Organización de los Estados Americanos que enumera el Capítulo X de la Carta, e igualmente todo Estado Miembro de la misma, sea o no parte de la Convención. El objeto de la consulta no está limitado a la Convención, sino que alcanza a otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos, sin que ninguna parte o aspecto de dichos instrumentos esté, en principio, excluido del ámbito de esa función asesora. Por último, se concede a todos los miembros de la OEA la posibilidad de solicitar opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera

de sus leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales.209

O referido Parecer Consultivo OC-1/82 constitui verdadeiro memorial descritivo da função consultiva da Corte Interamericana de Direitos Humanos, digno de exame detido para a correta compreensão de sua essência, a exemplo de referências sobre os trabalhos preparatórios da própria Convenção Americana sobre Direitos Humanos que aludem ao mecanismo de controle de convencionalidade (embora não utilizando essa exata expressão).

Conforme o registro da Corte, os trabalhos preparatórios da Convenção confirmam o propósito da mesma no sentido de definir do modo mais amplo a função consultiva desse tribunal. A primeira proposição sobre a matéria se incluiu no anteprojeto preparado pela Comissão Interamericana no seu período extraordinário de sessões de julho de 1968, que foi adotado pelo Conselho da OEA em outubro do mesmo ano.210

O artigo 53 do referido anteprojeto conferia legitimidade à Assembleia Geral, ao Conselho Permanente e à Comissão Interamericana de Direitos Humanos para consultar a Corte acerca da interpretação da Convenção ou de outro tratado concernente

209 “O artigo 64 da Convenção confere a esta Corte a mais ampla função consultiva que se haja confiado a

tribunal internacional algum até o presente. Estão legitimados para solicitar pareceres consultivos a totalidade dos órgãos da Organização dos Estados Americanos que enumera o Capítulo X da Carta, e igualmente todo Estado membro da mesma, seja ou não parte da Convenção. O objeto da consulta não está limitado à Convenção, mas alcança a outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos, sem que nenhuma parte ou aspecto de ditos instrumentos esteja, em princípio, excluído do âmbito dessa função assessora. Por último, concede-se a todos os membros da OEA a possibilidade de solicitar pareceres acerca da compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais” (tradução livre). Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la

Función Consultiva de la Corte (art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión

Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. Serie A, nº 1, § 14.

210 _{Cf. OEA/Ser.G/V/C-d-1631. Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la}

Corte (art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de

à proteção dos Direitos Humanos nos Estados Americanos. E aos Estados partes, por seu turno, acerca da compatibilidade entre alguma de suas leis internas e ditos instrumentos internacionais.

A amplitude do texto já superava outros antecedentes análogos em direito internacional, e a modificação introduzida pelo artigo 64 da vigente Convenção estendeu ainda mais a função consultiva da Corte. No que se refere à faculdade de consulta, foi conferida também aos órgãos da OEA enumerados no Capítulo X da Carta e aos Estados membros da Organização, mesmo que não sejam partes da Convenção. E no tocante à matéria passível de consulta, substituiu-se o singular do artigo 53 do anteprojeto da Convenção (“outro tratado concernente”) pelo plural (“outros tratados concernentes”), evidenciando-se, no seu conjunto, uma marcante tendência extensiva.

A Corte não ignorou os temores de que a sua função consultiva pudesse debilitar a contenciosa ou ser desvirtuada, ou mesmo pudesse alterar, em prejuízo da vítima, o funcionamento do sistema de proteção previsto pela Convenção.

Nesse passo, ventilou-se a preocupação com o eventual acionamento da instância consultiva da Corte com o deliberado propósito de burlar o trâmite de um caso pendente de análise ainda perante a Comissão, fugindo da jurisdição contenciosa da Corte e do ônus da obrigação dela decorrente, que é o cumprimento da sentença, em detrimento do cabal funcionamento dos mecanismos do Pacto de São José e do interesse da vítima.211

Da leitura do artigo 64 do Pacto de São José se depreende que a competência consultiva da Corte Interamericana encontra limites ratione materiae e ratione

personae, no que toca, respectivamente, ao conteúdo da matéria sob consulta e aos

legitimados para solicitar a emissão do parecer. Ainda assim, em comparação com

211 _{Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. 64 Convención}

Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. Serie

outros tribunais internacionais, percebe-se a maior amplitude da competência consultiva da Corte Interamericana.

O artigo 96 da Carta da Organização das Nações Unidas confere competência à Corte Internacional de Justiça para emitir pareceres consultivos sobre qualquer questão jurídica, mas restringe a legitimidade para a solicitação das consultas à Assembleia Geral e ao Conselho de Segurança, ou, em certas condições, a outros órgãos e organismos especializados da Organização. Veda-se, portanto, a possibilidade aos Estados membros.212

No sistema europeu de direitos humanos, a Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (Convenção Europeia de Direitos Humanos) outorga competência à Corte Europeia de Direitos Humanos para emitir pareceres consultivos, mas dentro de limites precisos: apenas o Comitê de Ministros detém legitimidade para formulação das consultas.

Ademais, o parecer poderá versar unicamente sobre questões jurídicas relativas à interpretação da própria Convenção Europeia e seus Protocolos, excluído qualquer outro instrumento de direitos humanos, ainda que dele seja parte Estado membro do Conselho da Europa, assim como os demais assuntos que, em virtude de um recurso previsto na Convenção, poderiam ser submetidos à Comissão Europeia de Direitos Humanos,213 _à

própria Corte ou ao Comitê de Ministros.

Com efeito, à semelhança do que ocorre com a atuação consultiva da Corte Internacional de Justiça da ONU, a competência consultiva da Corte Interamericana de

212 _{Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. 64 Convención}

Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. Serie

A, nº 1, § 15.

213 _{Originalmente, por força do Protocolo nº 2 à Convenção Europeia de Direitos Humanos, existia a}

previsão nesse rol da antiga Comissão Europeia de Direitos Humanos, que, com a entrada em vigor do Protocolo nº 11, de 1998, foi extinta e teve seus membros integrados à Corte Europeia de Direitos Humanos. Cf. Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. 64

Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de

Direitos Humanos é de natureza permissiva e comporta o poder de apreciar se as circunstâncias em que se funda a petição são tais que a levem ou não a dar uma resposta, a teor do artigo 66 do Pacto de São José. 214

Digno de nota é o fato de que a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no exercício de sua competência consultiva, pode manifestar-se sobre a interpretação de qualquer tratado sempre que esteja diretamente implicada a proteção dos direitos humanos em um Estado membro da OEA, ainda que se trate de tratado multilateral de que sejam partes Estados não americanos.215

Não se poderia presumir um propósito restritivo para excluir da competência consultiva da Corte instrumentos internacionais de direitos humanos concebidos fora do sistema interamericano, dada a ausência de previsão expressa. Entendimento contrário constituiria afronta à dicção literal do artigo 29(b) do Pacto de São José.216

Nesse contexto, o parecer da Corte Interamericana fez menção ao mecanismo de controle de convencionalidade (apesar de não ter mencionado literalmente essa expressão), ao aludir a consultas sobre a compatibilidade entre o direito interno estatal e tratados de direitos humanos concluídos fora do sistema interamericano, assim registrando:

En esa perspectiva, habida cuenta de que un Estado americano no está menos obligado a cumplir con un tratado internacional por el hecho de que sean o puedan ser partes del mismo Estados no americanos, no se ve ninguna razón

para que no pueda solicitar consultas sobre la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y tratados concernientes a la protección de los derechos humanos, que hayan sido adoptados fuera del marco del sistema interamericano. Existe, además, un interés práctico en que esa

función interpretativa se cumpla dentro del sistema interamericano, aun cuando se trate de acuerdos internacionales adoptados fuera de su marco, ya que, como se ha destacado respecto de los métodos regionales de tutela, éstos “son más

214 _{Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. 64 Convención}

Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. Serie

A, nº 1, § 28. Cf. Interpretation of Peace Treaties, 1950 I.C.J. 65.

215 _{Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. 64 Convención}

Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. Serie

A, nº 1, §§ 21, 37 e 48.

216 _{Art. 29. Nenhuma disposição desta Convenção pode ser interpretada no sentido de: (b) limitar o gozo e}

exercício de qualquer direito ou liberdade que possam ser reconhecidos de acordo com as leis de qualquer dos Estados Partes ou de acordo com outra convenção em que seja parte um dos referidos Estados.

idóneos para la tarea y al mismo tiempo podríamos decir que son más tolerables para los Estados de este hemisferio...” (Sepúlveda, César, “Panorama de los Derechos Humanos”, en Boletín del Instituto de Investigaciones

Jurídicas (México), setiembre-diciembre 1982, pág. 1054).217 _{(grifo nosso)}

Enfim, nas conclusões sobre a sua competência consultiva, arremata a Corte Interamericana de Direitos Humanos, à unanimidade, que: 218

a) pode ser exercida, em geral, sobre toda disposição, concernente à proteção dos direitos humanos, de qualquer tratado internacional aplicável nos Estados americanos, independentemente de ser bilateral ou multilateral, de qual seja seu objeto principal ou de que sejam ou possam ser partes do mesmo Estados alheios ao sistema interamericano.

b) por decisão motivada, a Corte poderá abster-se de responder a consulta a ela formulada se entender que, nas circunstâncias do caso, a petição excede os limites de sua função consultiva, seja porque o assunto tratado concerne principalmente a compromissos internacionais contraídos por um Estado não americano ou à estrutura ou funcionamento de órgãos e organismos internacionais alheios ao sistema interamericano, seja porque o trâmite da solicitação possa levar a alterar ou a debilitar, em prejuízo do ser humano, o regime previsto pela Convenção, seja por outra razão análoga.

217 “Nessa perspectiva, levando em conta que um Estado americano não está menos obrigado a cumprir

um tratado internacional pelo fato de que sejam ou possam ser partes do mesmo Estados não americanos,

não se vê nenhuma razão para que não possa solicitar consultas sobre a compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e tratados concernentes à proteção dos direitos humanos, que hajam sido adotados fora do marco do sistema interamericano. Existe, ademais, um interesse prático em que

essa função interpretativa se cumpra dentro do sistema interamericano, ainda quando se trate de acordos internacionais adotados fora de seu marco, já que, como se tem destacado a respeito dos métodos regionais de tutela, estes “são mais idôneos para a tarefa e ao mesmo tempo poderíamos dizer que são mais toleráveis para os Estados deste hemisfério...” (Sepúlveda, César, “Panorama de los Derechos Humanos”, en Boletín del Instituto de Investigaciones Jurídicas (México), setiembre-diciembre 1982, pág. 1054)” (tradução livre). Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte

(art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de

septiembre de 1982. Serie A, nº 1, § 39, in fine.

218 _{Corte IDH. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. 64 Convención}

Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. Serie