Conforme já mencionado (item 2.2.2), as compras públicas sustentáveis constituem uma das prioridades estabelecidas no PPCS. No entanto, mesmo antes do lançamento desse plano de ação, a sustentabilidade nas contratações públicas já estava entre as prioridades do governo federal, sendo prova desse fato a edição, ainda em 2010, da precursora Instrução Normativa n. 1/2010, pela SLTI/MP. Além da edição dessa norma, entre outras medidas, aquele órgão: (a) desenvolveu um sistema de compras que comporta o cadastro de todos os atores envolvidos, bem como um catálogo de bens e serviços; (b) informatizou todo o processo e desenvolveu modalidades executadas na forma eletrônica; (c) adotou as providências necessárias para incluir critérios ambientais nas compras públicas; (d) alterou o CATMAT, do SIASG, visando incluir a informação do material ser ou não sustentável, facilitando a pesquisa por produtos sustentáveis. (BRASIL, 2012b).
O SIASG é o sistema onde são realizadas as operações das compras governamentais de bens e serviços padrão, dos órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais da APF, que compreende inclusive a divulgação e a realização das licitações, a emissão de notas de empenho, o registro dos contratos administrativos, a catalogação de materiais e serviços e o cadastro de fornecedores. Assim como ocorre em outros países, a solução adotada para executar CPS foi criar uma lista de produtos padrão, considerados sustentáveis. Em relação aos contratos de serviços, a diferença é que o catálogo não possui uma relação de serviços sustentáveis padrão, mas um conjunto de editais padrão, por serviço, que descrevem procedimentos e o uso de produtos. (BRASIL, 2014b).
Em 2014 o catálogo de bens sustentáveis do Governo Federal contava com cerca de 810 itens, número que veio crescendo ao longo dos últimos anos. A criação desse catálogo e o esforço de ampliação no número de itens ofertados ao gestor de compras tem-se constituído num dos principais instrumentos para a política de expansão do valor de compras sustentáveis em relação ao total gasto em contratações pela APF. (BRASIL, 2014b).
Entre os resultados apontados no relatório do primeiro ciclo de implementação do PPCS (2012-2014), destacou-se a evolução do orçamento empregado em compras sustentáveis, o estabelecimento de regulamentos normativos específicos, as parcerias junto ao setor produtivo e as ações de capacitação de servidores com relação ao tema de CPS. Segundo o referido documento:
Mesmo necessitando ser ampliada, [...] as compras sustentáveis contaram com uma considerável evolução. Partiram de R$ 13,5 milhões, em 2010, chegando a R$ 40,4 milhões nas aquisições dos órgãos do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais. SIASG, o que representou um crescimento de 200% em 2013. No primeiro ano da regulamentação do art. 3º da Lei nº 8.666/1999, pelo Decreto nº 7.746/2012, o acréscimo no valor da contratação sustentável foi de 200% em relação ao ano anterior, frente ao crescimento aproximado de 30% nos valores das compras públicas do mesmo período. Apesar desse crescimento, representou apenas 0,06% de um universo de R$ 68,4 bilhões das compras governamentais ocorridas em 2013, levando-se em consideração todas as modalidades de contratação. (BRASIL, 2014b, 72).
Para bem cumprir a Lei n. 12.527/2011, conhecida como Lei da Transparência, o governo federal vem desenvolvendo ferramentas para que a sociedade tenha acesso a informações a respeito da gestão pública, inclusive na forma de dados abertos9. Entre as mais relevantes, foi disponibilizado na rede mundial de computadores o Painel de Compras Governamentais, módulo do SIASG10, gerido pelo MPDG, que fornece os principais números das contratações públicas, inclusive quanto aos itens sustentáveis, e oferece um panorama dos gastos públicos e do comportamento licitatório no âmbito da APF.
Assim, os dados que anteriormente eram acessíveis apenas por meio dos relatórios disponibilizados pelo Governo Federal, agora podem ser extraídos e analisados diretamente pelos cidadãos. Um dos objetivos específicos do presente trabalho consiste em apurar o volume de produtos e serviços adquirido pela APF, no período de 2012-2016, classificados como sustentáveis no SIASG. A partir desses dados torna-se possível analisar a eficiência dos órgãos da APF na execução da política de compras sustentáveis, tarefa reservada especificamente ao item 4.2.
Foram extraídos do aludido sistema dados referentes às compras dos órgãos analisados, conforme tabelas trazidas no Apêndice A. As Tabelas 6 e 7 apresentam de forma sintética um
9 Modo de publicação de dados e informações governamentais na Web cujo formato possibilite seu uso irrestrito
e automatizado.
10 O acesso aos dados é feito através de URLs, recursos web nos formatos XML, JSON e CSV. Além desses
formatos, também é disponibilizada uma representação em HTML, que possibilita uma visualização através do navegador e melhora a classificação desses conteúdos nas ferramentas de busca.
panorama dos processos de compras de materiais e dos contratos de serviços do governo federal no período de 2012 a 2016:
Tabela 6 – Compras com critérios de sustentabilidade
ANO VALOR TOTAL PROCESSOS DE COMPRAS (em R$) VALOR NÃO SUSTENTÁVEL (em R$) VALOR SUSTENTÁVEL (em R$) QTDE DE PROCESSOS DE COMPRAS COMPRAS COM ITENS SUSTENTÁVEIS 2012 66.597.684.162,43 66.574.782.745,77 22.901.416,66 169.552 0,70% 2013 51.478.121.178,09 51.449.630.375,36 28.490.802,73 159.648 0,75% 2014 74.334.140.093,64 74.301.017.355,21 33.122.738,43 145.237 0,70% 2015 43.860.550.124,83 43.730.133.056,24 130.417.068,59 105.713 0,85% 2016 51.013.231.499,72 50.637.252.841,88 375.978.657,84 105.605 0,85% Acumulado 287.283.727.058,71 286.692.816.374,46 590.910.684,25 685.755 0,76%
Fonte: Tabela elaborada pelo autor, com base em dados de Brasil (2017i).
Como se pode observar, apesar da variação do valor total desembolsado nos processos de comprar no período analisado, as compras sustentáveis cresceram em valores nominais, sobretudo nos anos de 2015 e 2016.
Tabela 7 – Contratação de serviços com critérios de sustentabilidade
ANO DE CONTRATOS VALOR TOTAL
(em R$) QUANTIDADE DE CONTRATOS CONTRATOS COM ITENS SUSTENTÁVEIS 2012 30.563.751.314,30 23.988 0,21% 2013 27.686.314.734,20 28.988 0,43% 2014 26.062.326.675,70 29.550 0,36% 2015 27.495.045.998,60 22.240 0,35% 2016 37.854.983.910,10 23.075 0,52% Acumulado 149.662.422.632,90 127.841 0,37%
De acordo com tais dados sumarizados nas tabelas acima, as compras sustentáveis ainda representam um pequeno percentual do valor total despendido pela APF na compra de materiais e na contratação de serviços. No entanto, observa-se que, em volume de recursos, as compras sustentáveis de materiais saltaram de pouco menos de 23 milhões de reais em 2012 para 375 milhões de reais em 2016, um crescimento de aproximadamente 1.630%.
O Gráfico 1 demonstra o crescimento das compras públicas em valores nominais:
Gráfico 1 - Crescimento das CPS em valores nominais.
Fonte: Gráfico elaborado pelo autor, com base em Brasil (2017i).
Embora em patamar menor, as contratações de serviços contendo critérios de sustentabilidade também experimentaram considerável crescimento no período, passando de 64 milhões de reais em 2012 para cerca de 197 milhões em 2016.
Os números também revelam que, embora a participação das compras sustentáveis ainda seja pequena no total de contratações governamentais, no período de 2012 a 2016 houve um crescimento de aproximadamente 21,5% na compra de produtos com critérios de sustentabilidade e 147,5% na contratação de serviços com critérios de sustentabilidade, percentuais que tendem a aumentar à medida que (a) sejam aprimorados os mecanismos de classificação de critérios de sustentabilidade dos produtos; (b) os servidores dos departamentos de compras adquiram conhecimento e experiência na execução das licitações e contratações sustentáveis; (c) o mercado responda à preferência estatal por produtos e serviços sustentáveis.
R$0,00 R$50.000.000,00 R$100.000.000,00 R$150.000.000,00 R$200.000.000,00 R$250.000.000,00 R$300.000.000,00 R$350.000.000,00 R$400.000.000,00 2012 2013 2014 2015 2016
4.2 ANÁLISE DA EFICIÊNCIA DOS ÓRGÃOS AVALIADOS, EM ESPECIAL DA