Conceito de concorrência tributária internacional

A concorrência tributária internacional é um dos fenômenos resultantes da atual conjuntura da ordem internacional. As alterações promovidas pelos fluxos de comércio e de investimento de capitais promoveram o contágio de políticas e práticas adotadas internamente além-fronteiras. Essas alterações ganham crescente dinamismo pelos impulsos do avanço tecnológico, transformando, radicalmente, o cenário da ordem tributária de cerca de meio século atrás.

Os Estados, até o final da primeira década do séc. XXI, engajaram-se em um processo de integração econômica de proporções variadas entre o regional, continental e global, na busca por riquezas e desenvolvimento. Essa busca tornou-se ainda mais necessária em virtude da crise financeira no fim da referida década. Nesse contexto, as políticas de determinado Estado constrangem ou influenciam, cada vez mais, as de outros Estados, de modo que é da diferença entre essas políticas nacionais em termos de tributação, que resulta o aformoseamento de um dado sistema tributário cujo fim precípuo é atrair fatias maiores da base mundial de tributação, exportando algo de sua carga tributária. 23

22 _{UNCTAD, World Investment Report 2011. Disponível em:}

http://www.unctad.org/Templates/webflyer.asp?docid=15189&intItemID=2068&lang=1&mode=downloads. Acesso em 10 out 2011.

Sob o ponto de vista jurídico, os Estados escudam-se na soberania para agirem tais quais agentes privados em busca de mercados, valendo-se da inexistência de um regramento específico em matéria concorrencial, o que levou Joachim Lang a afirmar que uma “ordem internacional voltada à regulação da concorrência ainda está no jardim de

infância.” 24

Seria, pois, a concorrência tributária internacional, a competição entre os Estados soberanos para atrair investimentos (diretos e de portfólio) e “empresas multinacionais com funções empresariais específicas”.25 Pode ser definida, ainda, por pressão internacional na determinação da política fiscal de um Estado, não apenas pela concessão de incentivos tributários, mas também de subvenção direta. 26

Levado ao extremo, o conjunto de políticas fiscais nacionais voltadas à atração de capital poderia conduzir à uma corrida para o fundo (race to the bottom), com significativo declínio de receitas advindas da tributação do capital, capaz de fazê-la tender a zero. Este o pensamento da chamada teoria tradicional da concorrência tributária (tax

competition), que predominou nos anos 90.

Genschel confronta a idéia então dominante ao asseverar, suportado empiricamente, não haver correlação entre concorrência tributária e desgaste da base de tributação sobre o capital ou mesmo sobre as receitas em geral.27 Em suas conclusões, Genschel sustenta que nenhuma das posições seria definitiva, pois não havia evidências de perdas significativas de receitas, tampouco de alteração da base tributária do capital (alta mobilidade) para consumo ou trabalho (menos móveis) no ambiente da OCDE. Contudo, afirma que a concorrência tributária reprime, sim, a política de tributação dos Estados. 28

24

LANG, Joachim. A tributação das empresas no contexto da concorrência internacional. In: ZILVETI, Fernando Aurélio (coord.), Direito Tributário Atual 25. São Paulo: Dialética, 2011. p. 23. O autor noticia que a OCDE tem se ocupado com o tema, assim como o Conselho Europeu de Economia e Finanças, que editou um Código de Conduta para Tributação de Empresas para uma concorrência tributária justa.

25

RODI, Michael. Concorrência tributária internacional por investimentos. In: COSTA, Alcides Jorge; SCHOUERI, Luís Eduardo e BONILHA, Paulo Celso Bergstrom (coord.), Direito Tributário Atual 21. São Paulo: Dialética, 2007. pp. 126-7. O autor cita um estudo que teria descoberto um valor médio de elasticidade de carga tributária de -3,3% , ou seja, a cada redução da tributação em 1% corresponderia um incremento de 3,3% de IED.

26 _{Cf. A. Elali, Incentivos fiscais internacionais – concorrência fiscal, mobilidade financeira e crise do} Estado, pp. 155-156.

27 _{Genschel elenca inter alia Maystadt, Lafontaine e Strauss-Kahn, Scharpf, Frey, Steinmo como defensores} da visão tradicional e, em contrapartida, cita Garret, Kirchgässner e Pommerehne, Quinn e Swank, cujas análises empíricas não sugeriram uma race to the bottom quanto à tributação do capital. Cf. GENSCHEL, Phillip, Globalization, tax competition, and the fiscal viability of the welfare state. Working papers, Max Planck Institute for the Study of Societies, 2001, pp.1-2. Disponível em: http://www.mpifg.de/pu/workpap/wp01-1/wp01-1.html. Acesso em 04 nov 2011.

Aferir com exatidão os efeitos da tributação sobre o fluxo de capital é questão complexa que divide pesquisadores. Michael Rodi noticia os resultados alcançados por Krogstrup: na UUEE, a relação entre o IRPJ e o PIB (IRPJ/PIB) aumentou nas últimas três décadas, porém, a relação do mesmo imposto com a arrecadação total (IRPJ/arrecadação total) vem decrescendo desde 1965. 29 Embora tais dados possam sugerir que o imposto de renda corporativo sinta algum efeito da concorrência tributária internacional, Rodi combate essa conclusão. Para ele, em nada importa a tributação do IRPJ para a decisão de alocação do investimento. Importa, sim, para a decisão sobre a demonstração dos lucros. 30 A essa conclusão também parecem chegar Bénassy-Quéré; Fontagne e Lahreche-Revil, ao sustentarem que os mecanismos de preços de transferência e os contratos de mútuo entre empresas do mesmo grupo facilitam a alteração dos lucros para jurisdições de menor tributação, independente do local de produção desses lucros.31

Devem-se, por oportunas, registrar as ilações a que chegaram Bénassy-Quéré; Fontagne e Lahreche-Revil: (i) a concorrência tributária não precisará conduzir a uma tributação zero. Ao contrário, países atrativos saberão explorar suas vantagens locacionais, mantendo seus índices de arrecadação; (ii) há uma sensibilidade assimétrica do IED com relação ao diferencial do imposto de renda corporativo na fonte e na residência do investidor. Enquanto alíquotas mais baixas na fonte que na residência não estimulam significativamente o fluxo de IED; alíquotas mais altas tendem a desestimulá-lo com mais intensidade. Assim, países de tributação elevada não deveriam se sentir estimulados a reduzir a tributação por meio de incentivos fiscais, mas considerar que o IED responde também ao potencial do mercado e aos bens públicos disponíveis como contrapartida pelo ônus tributário suportado. Ainda que por outra via, parecem corroborar a teoria de Hymer.32

Não se pode desprezar o avanço da integração, uma vez que reduz barreiras econômicas, tecnológicas e institucionais ao investimento transnacional. Este, por seu turno, deve se tornar cada vez mais sensível a diferenças nas regras do imposto de renda corporativo entre os países. Embora fatores não tributários devam permanecer dominantes,

29 _{Cf. M. Rodi, Concorrência tributária internacional por investimentos,p. 130.} 30

Cf. M. Rodi, Concorrência tributária internacional por investimentos,p. 130..

31 _{Cf. BÉNASSY-QUÉRÉ, Agnès; FONTAGNE, Lionel Gerard e LAHRECHE-REVIL, Amina. How Does} FDI React to Corporate Taxation? In: International Tax and Public Finance, V. 12, nº 5, 2005, p.3 Disponível em: http://ssrn.com/abstract=1260868. Acesso em 15 set 2011.

32

Cf. A.Bénassy-Quéré, L.G.Fontagne e A. Lahreche-Revil, How Does FDI React to Corporate Taxation?, p.19.

as diferenças quanto às regras de tributação deverão influenciar cada vez mais a decisão de localização das MNEs.33