CONCEITUANDO POLÍTICAS PÚBLICAS

De acordo com Souza (2006), a área de conhecimento e disciplina acadêmica de política pública surge nos Estados Unidos, dando ênfase aos estudos sobre a ação dos governos. Já na Europa, que detinha tradição em pesquisas e estudos sobre a temática, enfatizava-se a análise sobre o Estado e suas instituições. Foi após esse período que vieram os estudos sobre o governo - tido como uma das principais instituições responsáveis pela elaboração de políticas públicas. Desse modo, os Estados Unidos pularam uma das etapas europeias e largaram na frente em relação aos estudos acadêmicos.

Os estudos sobre políticas públicas, na área do governo, propriamente dito, datam de 1948, tendo Robert McNamara como precursor. Apesar disso, ainda não há consenso sobre o seu conceito. Souza (2006, p.24) afirma que “a definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e analises sobre políticas públicas implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.”

Souza (2006) afirma que além dos governos, outras instituições podem estar envolvidas na formulação de políticas públicas, destacando os movimentos sociais e os grupos de interesse, como ONGs, ONU, cooperativas, corporações, grupos ambientalistas, grupos culturais e religiosos, instituições de benemerência, entre outros. O ciclo organiza-se nas seguintes etapas: definição da agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação. Ainda seguindo esse raciocínio:

À pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas. A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse. Segundo esta visão, a construção de uma consciência coletiva sobre determinado problema é fator poderoso e determinante na definição da agenda. Quando o ponto de partida da política pública é dado pela política, o consenso é construído mais por barganha do que por persuasão, ao passo que, quando o ponto de partida da política pública encontra-se no problema a ser enfrentado, dá-se o processo

contrário, ou seja, a persuasão é a forma para a construção do consenso. A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como visíveis, ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão etc. e invisíveis, tais como acadêmicos e burocracia. Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis, as alternativas. (SOUZA, 2006, p.30)

Segundo a autora, “políticas públicas, após desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisas” (SOUZA, 2006, p.26), e, após serem implementadas, passam por processos de acompanhamento e avaliação. Vale lembrar que políticas públicas podem requerer a aprovação de nova legislação.

No caso dos haitianos no Brasil, houve discussões e reflexões no campo das políticas públicas migratórias, abrangendo a formulação de uma nova Lei de Migração em âmbito nacional, além de planos estaduais para acolhimento e garantia de acesso a algumas liberdades. Compreende-se que a noção de liberdade

[...] envolve tanto os processos que permitem a liberdade de ações e decisões como as oportunidades reais que as pessoas têm, dadas as suas circunstâncias pessoais e sociais. A privação de liberdade pode surgir em razão de processos inadequados (como a violação do direito ao voto ou de outros direitos políticos ou civis), ou de oportunidades inadequadas que algumas pessoas têm para realizar o mínimo do que gostariam. (SEN, 2000, p.32)

O mesmo autor considera a liberdade dos indivíduos como elementos constitutivos básicos para o desenvolvimento. Nesse sentido, discorre sobre a expansão das “capacidades” das pessoas de levar o tipo de vida que elas valorizam. Sen (2000, p.32) afirma que “essas capacidades podem ser aumentadas pela política pública, mas também, por outro lado, a direção da política pública pode ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades participativas do povo.”

Para Sen (2000), a liberdade faz com que o indivíduo aumente seu potencial de cuidar de si e de influenciar no meio em que vive. Assim sendo, este desempenha o papel de agente, enquanto membro público e participante das ações econômicas, sociais e políticas.

Essa perspectiva de liberdade, apresentada por Sen, está relacionada com a qualidade de vida como um todo, não apenas nos recursos financeiros que as pessoas possuem. No entanto, historicamente as discussões sobre políticas enfatizam a pobreza

e a desigualdade por meio da renda, deixando de lado outras variáveis (desemprego, doença, baixo nível de instrução e exclusão social).

Para o autor,

a questão da discussão politica e participação social é, portanto, central para a elaboração de políticas públicas em estrutura democrática. O uso de prerrogativas democráticas – tanto as liberdades políticas como os direitos civis – é parte crucial do exercício na própria elaboração de políticas econômicas, em adição a outros papéis que essas prerrogativas possam ter. Em uma abordagem orientada para a liberdade, as liberdades participativas não podem deixar de ser centrais para a análise de políticas públicas. (SEN, 2000, p.134)

Assim sendo, a participação social é importantíssima para a elaboração e análise de políticas públicas, tendo em vista a democracia. Agora que já discorremos sobre a importância e a necessidade das mesmas para ampliar as liberdades dos indivíduos, convém traçar um panorama de como a legislação brasileira tratou a questão migratória, para depois discorrer sobre as necessidades de políticas públicas voltadas para o atual contexto brasileiro.

3.2 UM OLHAR HISTÓRICO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEIRAS PARA