Esquema 2.2 – Cadeia produtiva do biodiesel
11. CONCLUSÕES
Este trabalho teve por objetivo avaliar a real competitividade econômica dos dois principais biocombustíveis produzidos no Brasil – o etanol e o biodiesel –, visando esclarecer alguns mitos existentes em relação à competitividade entre os dois produtos. O foco foi averiguar se o conceito, amplamente difundido na sociedade brasileira, de que somente o etanol apresenta- se hoje como alternativa viável ao consumo dos combustíveis derivados do petróleo, enquanto o biodiesel ainda não teria alcançado a viabilidade esperada, constitui verdade absoluta e inquestionável, ou se existem outros fatores indiretos contribuindo para esta percepção, que, na verdade, escondem uma realidade distinta. Buscou-se, desta forma, elaborar uma análise aprofundada do real cenário dos combustíveis no Brasil, com o objetivo de estimular o debate sobre políticas nacionais consistentes de estímulo à produção e utilização dos biocombustíveis.
Assim, o presente trabalho tratou de analisar a competitividade do etanol e do biodiesel, abordando três diferentes frentes: na primeira, estes produtos foram analisados quanto às suas principais características e cadeias de produção. Na segunda, avaliou-se sua competitividade econômica frente a seus produtos substitutos diretos derivados do petróleo. Finalmente, foram analisados os benefícios inerentes à utilização dos combustíveis renováveis, e como estes intangíveis deveriam ser precificados e incorporados aos preços dos biocombustíveis, de forma a capturar os benefícios que trazem ao meio-ambiente e à sociedade.
Em termos gerais, e considerando as premissas utilizadas para elaboração do modelo, a análise de competitividade econômica para níveis mundiais mostrou que, nos últimos dez anos, nenhum dos biocombustíveis apresentou viabilidade econômica frente aos seus produtos derivados de petróleo.
A aparente competitividade econômica do etanol observada no Brasil, por sua vez, é resultado (entre outros fatores) da política de tributação vigente sobre os combustíveis no país, que distorce os preços relativos entre os combustíveis derivados do petróleo e, por conseguinte, entre os biocombustíveis. Esta política consiste na prática do subsídio cruzado entre os combustíveis derivados do petróleo, ocorrendo a sobretributação da gasolina com objetivo de subsidiar a utilização do diesel mineral, que atualmente constitui o principal motor da economia nacional e tem impactos diretos sobre a atividade econômica e sobre a inflação. A prática do subsídio cruzado, entretanto, constitui também um subsídio indireto ao consumo do
etanol, uma vez que estabelece preços-teto mais altos para a gasolina do que seriam observados se a gasolina fosse tributada da mesma forma que o diesel mineral. Por sua vez, esta política compromete a competitividade do biodiesel, visto que o preço-teto para o biocombustível (em condições de livre-concorrência) passa a ser o preço subsidiado do diesel derivado de petróleo. Se o diesel mineral fosse tributado com igual tarifa à praticada para a gasolina, os preços-teto teóricos para o biodiesel seriam mais elevados do que os verificados atualmente, e talvez o mercado de biodiesel pudesse trabalhar sem a política de adição obrigatória ao diesel mineral vigente hoje no PNPB.
Por outro lado, parece também haver consenso de que a lógica econômica não deve prevalecer sobre outras dimensões da questão energética, particularmente a social e a ambiental. Por isso, é importante destacar que o uso dos biocombustíveis contempla a multidimensionalidade da questão energética, podendo induzir mecanismos importantes de inclusão social e de preservação ambiental.
Neste contexto, é importante mencionar que a tributação dos combustíveis automotivos tem uma importância crescente na análise da política energética de um país, uma vez que o preço praticado na bomba pode direcionar os consumidores na opção pelo uso de combustíveis mais eficientes ou que apresentam maiores benefícios à sociedade. Assim, a tributação diferenciada deveria ser utilizada para limitar ou estimular o uso de combustíveis específicos, criando uma vantagem competitiva para os combustíveis alternativos em relação aos tradicionais derivados do petróleo.
De acordo com Pires e Schechtman (2009, p. 10), as estruturas tributárias diferenciadas são concebidas para impor um ônus tributário maior sobre os combustíveis fósseis, de acordo com as externalidades produzidas. “Diante do preço mais elevado, o consumidor ajusta sua demanda ou opta pela utilização de tecnologias ou combustíveis menos poluentes”. Em geral, os aumentos de impostos sobre energia são normalmente justificados como uma maneira de reduzir a dependência da energia importada, como uma estratégia de redução das emissões de poluentes atmosféricos, e como uma maneira de preservar recursos não renováveis para as gerações futuras, incorporando, desta maneira, benefícios fora do sistema de mercado (non-
market benefits). Esta opção pode ser utilizada para estimular a substituição dos combustíveis derivados do petróleo pelo uso de combustíveis renováveis, uma vez que encarece os combustíveis fósseis convencionais.
Considerando que a gasolina é atualmente sobre-tributada no Brasil, pode-se inferir que, para o caso do etanol, a prática da tributação diferenciada já é aplicada no país, o que confere ao etanol, hoje, sua competitividade econômica em relação à gasolina no cenário brasileiro (fato ainda não observado no cenário global). Este diferencial tributário proporciona preços-teto mais elevados para o etanol do que seriam observados se houvesse menor tributação sobre a gasolina. A existência deste “subsídio”, por sua vez, corresponderia ao prêmio de mercado por todas as externalidades positivas e benefícios que a produção do etanol proporciona à sociedade. Ou seja, corresponde à valoração econômica e incorporação deste valor ao preço de mercado do etanol, um prêmio pelos benefícios que, de outra forma, não seriam capturados pelo mercado.
Visto que a economia de livre mercado não conseguiria capturar estas externalidades existentes na produção do etanol, a utilização da política de tributação diferenciada corresponde a um arranjo ótimo do ponto de vista econômico.
Por outro lado, em relação ao biodiesel, observou-se que o subsídio praticado para o diesel mineral, no país, corresponde a um entrave para a viabilização econômica deste biocombustível. Ao estabelecer preços-teto mais baixos para o combustível fóssil, compromete-se a viabilização econômica deste biocombustível e não se criam condições para captura, pela sociedade, de todas as externalidades e benefícios de sua produção.
Vale ressaltar que as externalidades e os benefícios potenciais do biodiesel são proporcionalmente muito semelhantes aos observados para o etanol, incluindo-se os benefícios ambientais. Segundo a EPA – Agência de Proteção Ambiental dos Estados Unidos, enquanto o etanol da cana-de-açúcar tem o potencial de reduzir as emissões de GEE em aproximadamente 61%, o biodiesel de soja possibilita redução semelhante, de 57%. Ambos os produtos desfrutam, atualmente, do reconhecimento de serem biocombustíveis avançados – ou seja, que comprovadamente reduzem em, no mínimo, 50% o nível de emissões de gases de efeito estufa em toda a cadeia.
Sendo assim, ficaria justificado para o biodiesel também a existência de um “subsídio” proporcional ao que desfruta hoje a cadeia do etanol, de forma a também capturar todos os benefícios e externalidades gerados pela produção deste biocombustível. Este subsídio poderia teoricamente assumir a forma de níveis de tributação semelhantes para o diesel mineral aos níveis praticados hoje para a gasolina.
Entretanto, pelas características do consumo de diesel no país (que constitui atualmente o principal motor da economia nacional), em razão dos impactos diretos sobre a atividade econômica, e por constituir um importante componente inflacionário, uma alteração da estrutura de tributação do diesel poderia ter efeitos negativos sobre toda a economia, com consequências negativas sobre a atividade econômica e sobre o controle de preços (inflação). Isto faz com que uma alteração desta natureza seja de difícil aplicação prática, mesmo levando-se em consideração todos os benefícios envolvidos. Desta maneira, a incorporação dos benefícios e das externalidades da produção do biodiesel teria de ser feita de outra forma que não via aumento da tributação sobre o diesel.
Uma alternativa seria a imposição de um mercado obrigatório para o biocombustível até o nível em que não fosse mais necessário importar o diesel mineral, mesmo que necessário o pagamento de um valor adicional pelo biocombustível acima do preço de mercado do diesel mineral, como prêmio pelos benefícios e externalidades gerados, que de outra forma também não seriam capturados pela economia de livre mercado.
Por sua vez, esta alternativa assemelha-se, em muito, ao funcionamento atual do PNPB, que vem incrementando, ao longo do tempo, a obrigatoriedade da adição do biodiesel ao diesel mineral no Brasil. Para capturar os non-market benefits (tais como os benefícios ambientais, sociais e econômico-estratégicos), o governo brasileiro vem pagando pelo biocombustível um prêmio de mercado sobre o preço do diesel mineral. Considerando os objetivos propostos e os benefícios envolvidos, esta estrutura vem se mostrando também um arranjo econômico ótimo. É prematuro avaliar se todos os objetivos propostos pelo programa de biodiesel serão atingidos, principalmente em razão do pouco tempo de implantação deste programa no Brasil. Quaisquer conclusões acerca do desenvolvimento de uma atividade econômica com apenas cinco anos têm de ser restritas a questões conjunturais. Por outro lado, é importante que o programa de biodiesel continue a ser discutido em toda sua profundidade, podendo até mesmo sofrer reformulações ao longo do tempo, de forma a adequar as estratégias aos objetivos do programa.
Os objetivos de ambos os programas brasileiros de biocombustíveis são altamente meritórios, por se vincularem a questões importantes: estratégia energética, preocupação ambiental, desenvolvimento rural e inclusão social. Não se deve, entretanto, imaginar que os biocombustíveis serão a solução para todos os problemas existentes nas áreas onde atuam.
Problemas ambientais como a qualidade no ar das grandes cidades e a emissão de gases de efeito estufa pelo segmento de transportes são muito complexos e sua solução envolve outras ações importantes. Por exemplo, investimentos em transporte público e aumento da eficiência dos motores, apenas para citar alguns.
O que se deve ter em mente é que os biocombustíveis contribuem positivamente para que a nossa matriz energética seja cada vez mais limpa e renovável, gere empregos no país e reduza a emissão de gases do efeito-estufa. São estes elementos que justificam a sua continuidade e aprofundamento.
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