Políticas de tributação sobre os combustíveis

O preço dos derivados de petróleo ao consumidor compõe-se de diversos componentes de custo, de margens e de tributos que ocorrem ao longo da cadeia do petróleo do poço ao posto: custos de exploração, produção, transporte e refino do petróleo, seguidos dos custos de distribuição e revenda dos derivados, das margens de lucro das empresas e dos tributos do país produtor de petróleo e do país consumidor dos derivados. (PIRES; SCHECHTMAN, 2009, p. 5)

Os tributos incidentes sobre os combustíveis constituem, em todo o mundo, uma parcela significativa do preço final ao consumidor, como pode ser verificado nos Gráficos 4.1 e 4.2.

Gráfico 4.1 – Composição do preço final da gasolina para diferentes países selecionados

Gráfico 4.2 – Composição do preço final do diesel mineral para diferentes países selecionados

Fonte: Petrobras (2010).

Esta tributação, bastante divergente nos países analisados, possui elevada influência sobre o consumo e a competitividade dos combustíveis. O aumento dos tributos eleva o preço final ao consumidor, que, por sua vez, altera a situação de equilíbrio (oferta e demanda) no mercado de combustíveis automotivos. Além disso, como a carga tributária não é a mesma sobre todos os combustíveis, esta diferença afeta diretamente a competitividade entre eles. Assim, com o advento dos biocombustíveis e sua possível concorrência com os produtos de origem fóssil, a carga tributária passa a constituir elemento fundamental na viabilidade econômica destes produtos e na competitividade intercombustíveis.

No entanto, para que as considerações sobre as distorções no mercado interno sejam analisadas de forma não tendenciosa, faz-se necessária também uma comparação internacional dos níveis de tributação sobre os combustíveis, analisando diferenças do nível tributário de outros países com o brasileiro. O objetivo da análise é avaliar se a política tributária, praticada no Brasil, é semelhante à prática internacional, ou se existem disparidades significantes que precisam ser consideradas.

Serão analisadas, como referência, as políticas de tributação dos Estados Unidos e da União Europeia, por serem mercados já desenvolvidos e bastante representativos mundialmente. Pode-se verificar, pela Tabela 4.1, que nos Estados Unidos, em 2005, os tributos federais e estaduais representavam aproximadamente 20% do preço da gasolina na bomba; enquanto que, na Europa, os tributos representavam mais de 60% do preço da gasolina.

Tabela 4.1 – Comparativo de tributação na gasolina, em 2005, em diferentes países

Fonte: Cavalcanti (2006), baseado em dados do U.S Department of Transportation (2005), European Comission (2005), DOE (2005) e

BACEN (2005).

*Constam os 25 países da União Europeia, onde a média dos tributos é ponderada pela quantidade consumida ao longo do ano.

No caso do diesel, verifica-se que a tributação também representava mais de 20% do preço final ao consumidor nos Estados Unidos, enquanto que, na Europa, este valor era superior a 50% (embora inferior aos 60% – caso da tributação para a gasolina).

Tabela 4.2 – Comparativo de tributação no diesel, em 2005, em diferentes países

Fonte: Cavalcanti (2006), baseado em dados do U.S Department of Transportation (2005), European Comission (2005), DOE (2005) e

BACEN (2005).

*Constam os 25 países da União Europeia, onde a média dos tributos é ponderada pela quantidade consumida ao longo do ano.

Assim, constata-se que os norte-americanos possuem uma política de tributação diferenciada em relação aos europeus no mercado de combustíveis automotivos, taxando, proporcionalmente, mais o diesel que a gasolina. Além disso, em termos absolutos, a tributação americana é inferior à europeia, como pôde ser verificado, observando-se as Tabelas 4.1 e 4.2.

Notam-se, então, dois padrões distintos de tributação: o norte-americano, que em termos absolutos taxa menos os combustíveis automotivos e privilegia o consumo da gasolina em relação ao diesel; e o europeu, que possui um elevado percentual de tributos e privilegia o consumo do diesel em relação à gasolina.

O Brasil, da mesma forma que a Europa, tem uma política que privilegia o consumo do diesel (através do diferencial tributário), mas com maior intensidade, sendo que o diferencial

tributário entre a gasolina e o diesel chega a quase 20% no país, o que faz com que o preço do diesel seja muito mais competitivo que o da gasolina no Brasil, como inferido no capítulo 3. Segundo Cavalcanti (2006), este diferencial se baseia no fato de a gasolina ser consumida por um nicho da população capaz de pagar algo a mais por possuir ou utilizar um meio de locomoção particular, que outros não consomem, tendo, por isso, adquirido status de bem superior.

Dessa forma, e com base nestas justificativas, a gasolina, no Brasil, seria mais tributada que o diesel, visando atender serviços essenciais e distribuir renda. A Tabela 4.3 mostra que, em 2005, os tributos incidentes sobre a gasolina representavam cerca de 47% do preço final ao consumidor.

Tabela 4.3 – Percentual de tributos sobre a gasolina, em 2005

Já o óleo diesel, por ser o grande responsável pela movimentação9 da economia e por afetar, diretamente, a população mais pobre, teria justificada uma incidência de tributos relativamente baixa em relação à gasolina. De acordo com Cavalcanti (2006, p. 71), “um aumento do preço do óleo diesel tende a inflacionar toda a economia, prejudicando mais aqueles menos providos de renda, ou que possuem maior propensão marginal a consumir”. A Tabela 4.4 ilustra que, de fato, em 2005, esta tributação girava em torno de 27,2% de seu preço final, tributação 40% menor que a apurada sobre a gasolina.

Tabela 4.4 – Percentual de tributos sobre o diesel, em 2005

Fonte: Cavalcanti (2006), baseado em dados da ANP (2005) e CONFAZ (2005).

É importante destacar que a tributação elevada sobre os combustíveis fósseis permite a inserção de outros combustíveis automotivos alternativos, como o biodiesel e o etanol, uma vez que estes combustíveis possivelmente não concorreriam com os derivados de petróleo via

9 _{O Brasil, desde a década de 60, privilegiou as rodovias para o transporte de carga, refletindo em uma economia}

muito dependente do diesel (combustível utilizado no processo). Dessa forma, o preço do diesel tem um papel de multiplicador inflacionário da economia brasileira, influenciando, diretamente, o preço final dos bens no mercado.

simples custo de produção.

Portanto, com a entrada de frotas de automóveis flex-fuel (gasolina-etanol), e com a entrada em vigor do PNPB (biodiesel), as políticas de tributação sobre os combustíveis fósseis tornaram-se importante fator de competitividade também entre os biocombustíveis. Como a estrutura tributária afeta diretamente o preço final dos combustíveis ao consumidor, uma maior tributação sobre um combustível fóssil pode representar um estímulo à produção de um biocombustível, constituindo um subsídio indireto à sua produção.

Entretanto, como verificamos que os tributos incidem, atualmente, a taxas bastante diferentes sobre o diesel e sobre a gasolina (com um percentual bastante maior para a gasolina), pode-se inferir que existe um subsídio indireto significante em favor do etanol, ao estabelecer um preço ao consumidor mais alto para a gasolina. Por sua vez, a tributação menor sobre o diesel mineral prejudica a competitividade do biodiesel, que concorre diretamente com os preços finais do diesel (menos tributado).

Assim, podemos constatar que os biocombustíveis etanol e biodiesel competem em bases diferentes quanto à competitividade econômica, uma vez que existe um subsídio cruzado da gasolina em favor do diesel, por sua vez impactando diretamente a competitividade dos biocombustíveis, favorecendo o etanol e prejudicando o biodiesel.