CONCLUSÕES

Em alguns países, no período de 1999 a 2009, os processos de ajustamento orçamental definidos nos PECEs não foram cumpridos de forma sistemática, facto que certamente prejudicou a eficácia da vertente preventiva do PEC e que justifica o estudo das variáveis explicativas dos desvios orçamentais das previsões apresentadas pelos governos nacionais dos 15 países da UE nos PECEs submetidos entre 1998/99 e 2008/09.

Neste estudo são também analisadas as previsões relativas à dívida pública e ao crescimento real do PIB e, de modo a verificar a robustez dos resultados, são utilizadas as estimativas e as previsões

elaboradas pelos governos e pela CE. Assim, ao longo deste capítulo, foram investigadas as determinantes económicas, políticas e institucionais das variações previstas do saldo orçamental e da dívida pública, dos erros de previsão da variação do saldo orçamental e da dívida pública e das previsões de crescimento real do PIB e dos respetivos erros de previsão.

Os resultados obtidos relativos às três determinantes dependem da fonte de informação utilizada. Os erros de previsão da variação do saldo orçamental e da dívida pública são explicados pelos erros de previsão do crescimento real do PIB, sendo os coeficientes estimados ligeiramente inferiores quando são utilizados os erros de previsão do crescimento económico da CE. Uma variação negativa dos erros de previsão do crescimento económico aumenta o incumprimento das variações previstas, sendo o efeito maior no caso da dívida pública.

Na explicação dos erros de previsão do crescimento real do PIB, a variável que traduz a diferença entre as estimativas do crescimento real do PIB referentes ao ano t-1 e publicadas nos anos t e t-1 é a única que tem significância estatística. O coeficiente estimado é mais elevado quando são utilizadas as estimativas e as previsões do crescimento económico inscritas nos PECEs pelos respetivos governos. Daqui resulta que a “má informação” relativamente à conjuntura económica parece ser mais importante que a “má intenção” na explicação dos erros de previsão do crescimento económico e, logo, dos erros de previsão da variação do saldo orçamental e da dívida pública. O problema de informação é, no entanto, maior no caso das estimativas elaboradas pelos governos.

Os erros de previsão da variação do saldo orçamental também são explicados pela variável “revisão do valor excessivo de défice orçamental”. A identificação de uma situação de défice excessivo mais grave do que a inicialmente estimada induz os governos dos Estados-membros da UEM a adotar medidas de política restritivas anteriormente não previstas que se traduzem numa melhoria do saldo orçamental superior à prevista.

Quando são utilizadas as estimativas da CE, os erros de previsão da variação do saldo orçamental e da dívida pública são ainda explicados pelas respetivas variações previstas. Previsões mais favoráveis aumentam os erros de previsão, eventualmente porque as previsões não são suportadas pela execução de políticas orçamentais adequadas. Quatro variáveis contribuem para a explicação das variações previstas do saldo orçamental e da dívida pública:

 “previsão do crescimento real do PIB”: uma previsão de crescimento económico mais favorável aumenta a variação prevista do saldo orçamental e reduz a variação prevista da dívida pública. No caso do saldo orçamental, o coeficiente estimado é mais elevado quando são utilizadas as

estimativas e as previsões de crescimento da CE e, no caso da dívida pública, o coeficiente estimado apenas tem significância estatística quando são utilizadas as estimativas da CE.

 “estimativa do saldo orçamental referente ao ano t-1”: esta variável afeta de forma desigual as variações previstas do saldo orçamental e da dívida pública. Os governos preveem a implementação de medidas de consolidação orçamental com o objetivo de reduzir em 1/3 o impacto na variação prevista do saldo orçamental de uma estimativa do saldo orçamental mais desfavorável em um ponto percentual do PIB. Os restantes 2/3 repercutem-se no aumento da dívida pública prevista.

 “indicador de otimismo das previsões inscritas nos PECEs”: esta variável corresponde à diferença entre as previsões apresentadas nos PECEs e as previsões divulgadas pela CE a respeito da variável orçamental em estudo. No caso das variações previstas do saldo orçamental, o coeficiente é positivo e tem significância estatística quando são utilizadas as estimativas da CE e, no caso da variação prevista da dívida pública, o coeficiente estimado é negativo e estatisticamente significativo, independentemente da fonte de informação utilizada, mas superior em termos absolutos quando são utilizadas aquelas estimativas. Tais resultados sinalizam a existência de diferenças relevantes quer entre as previsões quer entre as estimativas orçamentais dos governos e da CE.

 “variação prevista no programa submetido no ano t-2”: tais variações relativas ao saldo orçamental e à dívida pública explicam menos de metade das variações previstas no ano t-1 das respetivas variáveis. Este resultado denuncia um nível fraco de compromisso, sobretudo no caso do saldo orçamental, relativamente aos objetivos programados anteriormente, pelo que parece residir aqui a “má intenção” das previsões do saldo orçamental e da dívida pública inscritas pelos governos nos PECEs. A falta de compromisso explica que a implementação dos processos de consolidação orçamental tenha sido sucessivamente adiada.

As previsões de crescimento real do PIB, por seu lado, são explicadas pelas variáveis “estimativa do crescimento real do PIB referente ao ano t-1”, “valor excessivo de défice orçamental” e “indicador de otimismo das previsões económicas”. Um contexto económico mais favorável à data da publicação das previsões contribui para a apresentação de previsões do crescimento do produto mais otimistas. Situações de défice excessivo reduzem as previsões de crescimento, o que supostamente decorre da necessidade de implementar medidas de consolidação orçamental para corrigir tais situações. No caso da variável “indicador de otimismo das previsões económicas”, que traduz a diferença entre as previsões inscritas nos PECEs e elaboradas pela CE relativas ao crescimento real do PIB, os

resultados dependem da fonte de informação estatística e sugerem que as previsões de crescimento apresentadas pelos governos são mais otimistas do que as previsões elaboradas pela CE.

Relativamente às determinantes políticas, os resultados indicam que: (1) alterações nos governos (time fragmentation) traduzem-se na apresentação de previsões de saldo orçamental mais favoráveis e de previsões do crescimento económico mais desfavoráveis, eventualmente devido à intenção de disciplinar as contas públicas através da implementação de medidas orçamentais restritivas; (2) a variação prevista de dívida pública, quando é utilizada a informação estatística dos PECEs, é superior quando ocorrem alterações do posicionamento ideológico dos governos, de governos compostos por partidos de direita e/ou centro para governos de esquerda; (3) os erros de previsão da variação do saldo orçamental são afetados negativamente por motivações oportunistas e pelo número de decisores (size fragmentation), quando são utilizadas as estimativas dos governos nacionais, e pelas motivações ideológicas e pelas alterações nos governos (time fragmentation), quando são usadas as estimativas da CE; (4) o cumprimento das variações previstas de dívida pública é prejudicado pela realização de eleições legislativas fora do calendário normal e por alterações nos governos (time fragmentation); e (5) as variáveis políticas não têm significância estatística na explicação dos erros de previsão do crescimento económico.

No caso das determinantes institucionais, são de salientar as seguintes conclusões: (1) quadros orçamentais plurianuais qualitativamente superiores contribuem de forma positiva para a redução dos desvios orçamentais. As variações previstas do saldo orçamental tendem a ser mais elevadas, mas os erros de previsão da variação do saldo orçamental (exceto na especificação B) e da dívida pública, quando são utilizadas as estimativas da CE, são mais favoráveis; (2) de modo semelhante, previsões elaboradas de forma independente desempenham um papel positivo no caso do saldo orçamental. As previsões são mais favoráveis e, quando são usadas as estimativas da CE, os erros de previsão são menores; (3) com respeito às regras orçamentais nacionais, as previsões da variação da dívida pública são mais favoráveis, quando são utilizadas as estimativas da CE, e os respetivos erros de previsão são menores, quando são usadas as estimativas inscritas nos PECEs; (4) os países de delegação, pelo contrário, apresentam previsões de dívida pública mais otimistas, quando são usadas as estimativas dos PECEs, e maiores erros de previsão da variação da dívida pública, quando são utilizadas as estimativas da CE; e (5) quadros institucionais domésticos de maior qualidade favorecem a apresentação de previsões de crescimento do PIB mais prudentes.