Determinantes económicas

No que respeita à relação entre as previsões de crescimento real do PIB e as previsões orçamentais, alguns autores alertam, como referido anteriormente, que pode haver por parte dos governos má intenção na elaboração das previsões de crescimento económico. Estas previsões são uma peça fundamental no planeamento orçamental, porque determinam o volume de receita pública esperada e, logo, o volume de despesa inscrita no orçamento. Sob uma estratégia de window dressing, os governos utilizam previsões de crescimento do produto otimistas deliberadamente enviesadas. A sua intenção é sobrestimarem a receita esperada para ganharem margem e poderem inscrever no orçamento um maior volume de despesa pública. Posteriormente, os governos usam o argumento da inevitável incerteza com respeito ao contexto económico para desculpabilizarem os consequentes erros de previsão do produto e das variáveis orçamentais (CE, 2005).

A importância dos erros de previsão do crescimento económico na explicação dos erros de previsão do saldo orçamental pode ser aferida de forma simples usando a sensibilidade do saldo orçamental ao PIB, calculada pela CE.53 De acordo com esta estimativa, os erros de previsão do crescimento do PIB explicam entre 1/3 e 1/2 dos erros de previsão do saldo orçamental (CE, 2007). Strauch et al. (2004) estimam a elasticidade do saldo orçamental com respeito aos erros de previsão do crescimento do PIB e concluem que, por cada ponto percentual em que o crescimento do produto excede a sua previsão, o saldo orçamental é superior ao saldo orçamental previsto em 0,6 pontos percentuais do PIB. Trata-se de um efeito de grande magnitude, embora os autores salientem que os erros de previsão do crescimento do PIB incluem verdadeiras surpresas, resultantes de choques macroeconómicos, mas também enviesamentos sistemáticos e efeitos endógenos.

Com o propósito de avaliar se os erros de previsão do crescimento real do PIB ocorridos no passado são ou não explicados por verdadeiras surpresas ao nível do crescimento económico, a CE (2007)

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As sensibilidades orçamentais são calculadas relativamente ao nível do PIB. A sua utilização relativamente ao crescimento do PIB constitui uma aproximação (CE, 2005).

compara as taxas de crescimento registadas entre 1999 e 2006 com as taxas de crescimento verificadas anteriormente, no período entre 1980 e 1998. Nos 15 países que constituíam a UE antes do alargamento de 2004, a taxa de crescimento real anual média do PIB foi de 2,6% entre 1980 e 1998 e de 2,8% entre 1999 e 2006. A semelhança entre as taxas de crescimento médias denuncia que os erros de previsão não resultaram de verdadeiras surpresas de crescimento. Porém, esta conclusão é válida apenas numa análise agregada. Alguns países, nomeadamente a Alemanha e Portugal, registaram entre 1999 e 2006 taxas de crescimento significativamente inferiores às registadas nas duas décadas anteriores, enquanto o inverso se verificou no caso da Irlanda, Espanha e Grécia. A relação de causalidade entre o uso da estratégia de window dressing e a existência de défices elevados pode ser em sentido inverso. Os países que têm défices elevados, que não conseguem solucionar através de apropriadas instituições orçamentais domésticas, estão mais predispostos a apresentar previsões de crescimento do produto deliberadamente otimistas para subverter as regras orçamentais comuns (van den Noord, 2007).

Milesi-Ferretti e Moriyama (2006) averiguam se os países da UEM com défices mais elevados utilizam previsões deliberadamente otimistas. Os autores consideram o rácio défice/PIB médio de 1995 a 1997 e investigam se a dimensão do défice influencia o grau de otimismo das previsões de crescimento do PIB publicadas posteriormente no período de 1998 a 2001. O indicador de otimismo médio é calculado através da diferença entre as previsões de crescimento do PIB incluídas nos Programas de Estabilidade e a média das previsões de crescimento elaboradas pelas instituições de investigação privadas de cada um dos países e disponibilizada pela Consensus Economics. Os resultados obtidos sugerem que os governos com maiores défices orçamentais publicam previsões do produto sistematicamente mais otimistas.

A utilização de previsões otimistas de crescimento está também relacionada com as revisões em alta dos défices estruturais publicados em tempo real. O saldo orçamental estrutural não é diretamente observável e o seu cálculo requer a estimação do hiato do produto, que quantifica o desvio entre o produto efetivo e o produto potencial, e a estimação da sensibilidade do saldo orçamental a variações no hiato do produto. Os problemas de cálculo do saldo estrutural decorrem, principalmente, dos problemas de estimação do produto potencial e do hiato do produto. Os resultados são sensíveis aos métodos de estimação utilizados e as estimações em tempo real podem ser objeto de grandes revisões

ex post (Calmfors et al., 2003).

Orphanides e van Norden (2001) salientam três aspetos distintos que dificultam a quantificação do hiato do produto em tempo real. Primeiro, a informação estatística quanto ao produto pode ser

revista, o que implica que o hiato do produto estimado com base na informação disponível em tempo real pode diferir do hiato estimado usando informação relativa ao mesmo período mas divulgada mais tarde. Segundo, à medida que a informação estatística relativa ao produto é disponibilizada nos trimestres seguintes, a posição no ciclo económico torna-se mais clara, mesmo na ausência de revisões da informação estatística. Terceiro e último aspeto, a nova informação estatística pode conduzir a uma alteração do modelo da economia, afetando necessariamente as estimativas do hiato do produto.

As taxas de crescimento do produto potencial podem ser revistas em resultado de um acontecimento económico verdadeiramente inesperado, como as recentes crises financeira e económica. Todavia, a sobrestimação do produto potencial pode resultar também da utilização deliberada de previsões de crescimento otimistas pelos governos nacionais com a intenção de subestimar o hiato do produto em tempo real. Na perspetiva do cumprimento ex ante da vertente preventiva do PEC, a subestimação do hiato do produto é conveniente, porque uma parte maior do défice orçamental é considerada cíclica, o que facilita o ajustamento em direção ao objetivo de médio prazo (CE, 2008a).

Segundo Morris et al. (2006), os incentivos para subestimar o hiato do produto em tempo real aumentaram com a reforma do PEC de 2005. Como referido no capítulo 2, a versão revista estabelece que o ajustamento orçamental deve corresponder a uma melhoria anual do saldo orçamental estrutural de 0,5% do PIB em termos médios, de modo a permitir que a dimensão do esforço seja ajustada à posição no ciclo económico. A reforma do PEC procurou, desta forma, ir ao encontro dos críticos que nos primeiros anos acusaram o Pacto de incentivar a adoção de políticas pró-cíclicas.54 No entanto, o facto do esforço orçamental passar a estar dependente da posição no ciclo introduziu a possibilidade dos governos poderem, de forma oportunista e pondo em causa a eficácia da vertente preventiva, subestimar o hiato do produto para justificarem um menor esforço de ajustamento. As consequências para a condução da política orçamental discricionária dos erros de quantificação do hiato do produto são analisadas de forma pioneira por Forni e Momigliano (2004). Para o período de 1993 a 2003, estes autores estimam a reação orçamental de 19 países da OCDE, utilizando, relativamente ao hiato do produto, informação estatística disponível em tempo real e informação estatística revista. O modelo estimado admite coeficientes diferentes consoante o hiato do produto assume valores positivos ou negativos. Quando se utiliza informação estatística disponível em tempo

54 _{Antes da reforma do PEC em 2005 e de acordo com a decisão do Eurogrupo de outubro de 2002, os Estados -}

membros da Área do Euro que não tivessem alcançado uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária deviam melhorar o saldo orçamental em, pelo menos, 0,5% do PIB por ano. Posteriormente, o Conselho clarificou que esta melhoria deveria ser quantificada através do saldo orçamental ciclicamente ajustado, enquanto as medidas temporárias seriam analisadas caso a caso.

real, o coeficiente estimado do hiato do produto negativo é igual a 0,2 e estatisticamente significativo. Este coeficiente sugere que a política orçamental discricionária respondeu de forma forte e contracíclica nos anos em que o hiato do produto foi negativo. No entanto, o mesmo coeficiente é consideravelmente inferior e estatisticamente não significativa quando são usados dados revistos.

Estes resultados alertam para a possibilidade da política orçamental discricionária ter sido excessivamente expansionista nos países em que se verificou uma subestimação do hiato do produto em tempo real, contribuindo para uma degradação do saldo orçamental. Esta hipótese é testada para cada um dos países nos anos em que o hiato do produto foi negativo. O efeito médio no saldo orçamental primário estrutural é calculado através da multiplicação dos erros de estimação do hiato do produto por 0,2. Forni e Momigliano (2004) encontram uma interessante correspondência entre as suas estimativas do enviesamento orçamental e o saldo orçamental observado em 2003 nos países que à data constituíam a UE. Dos sete países europeus que em 2003 tiverem défices superiores a 3% do PIB - Alemanha, Itália, França, Portugal, Países Baixos, Grécia e Reino Unido - o enviesamento é negativo em seis países. A exceção é a Grécia. Isto é, a má avaliação das condições cíclicas em tempo real pode ter induzido à adoção de políticas orçamentais excessivamente expansionistas. Pelo contrário, no caso dos restantes países, apenas dois apresentam um enviesamento orçamental negativo. Os autores concluem que a diferente dimensão dos erros de estimação do hiato do produto pode explicar a heterogeneidade de situações orçamentais observadas na UEM.

Vários estudos estimam funções reação orçamentais com dados disponíveis em tempo real e com dados revistos.55 De um modo geral, os resultados obtidos são semelhantes aos de Forni e Momigliano (2004): o coeficiente estimado do hiato do produto traduz uma política orçamental discricionária mais contracíclica quando são utilizados dados disponíveis em tempo real. Segundo Bernoth et al. (2008), os erros de estimação do hiato do produto em tempo real justificam esses resultados porque, quando ocorre uma revisão do hiato do produto, o saldo orçamental primário estrutural é revisto em sentido contrário. Desta forma, o comportamento pró-cíclico da política orçamental, aferido com base em dados estatísticos revistos, decorre dos erros de quantificação do

55 _{Golinelli e Momigliano (2009) dividem a literatura sobre o comportamento cíclico da política orçamental em três}

grupos, consoante o tipo de informação estatística utilizada: os estudos que estimam funções reação orçamentais com dados revistos (Galí e Perotti, 2003; Buti e van den Noord, 2004); os estudos que utilizam dados revistos para quantificar a variável dependente e dados disponíveis em tempo real para quantificar pelo menos uma das variáveis explicativas (Forni e Momigliano, 2004; Golinelli e Momigliano, 2006; Bernoth et al., 2008); e os estudos que apenas usam dados disponíveis em tempo real (Cimadomo, 2008; Beetsma e Giuliodori, 2008; Giuliodori e Beetsma, 2008; Pina, 2009).

hiato do produto em tempo real. Tais erros podem decorrer de um problema de má informação ou, no caso da subestimação deliberada do hiato do produto, da má intenção dos decisores políticos.

As políticas orçamentais são mais expansionistas do que aquelas que resultariam de previsões do crescimento económico não enviesadas, porque, aquando da execução orçamental, a verificação de um nível de crescimento económico inferior ao previsto não é acompanhada por um reajustamento da despesa pública. Larch e Salto (2003) salientam que esta inércia do lado da despesa pública invalida a interpretação das variações do saldo orçamental primário estrutural como o resultado exclusivo de políticas orçamentais discricionárias. Segundo estes autores, quando as despesas não cíclicas não são ajustadas de forma a acompanharem o comportamento das receitas, estamos perante políticas orçamentais passivas. Por conseguinte, as variações do saldo orçamental primário estrutural podem decorrer de políticas orçamentais discricionárias ou de políticas orçamentais passivas.

Jonung e Larch (2006) estimam uma função reação orçamental para as quatro maiores economias da UE - Alemanha, França, Reino Unido e Itália -, no período de 1987 a 2003. O objetivo é investigar a existência de uma relação de causalidade entre os erros de previsão do crescimento do produto potencial e a dimensão do saldo orçamental primário estrutural. Os autores concluem que sobrestimar o crescimento do produto potencial implica erros de previsão do crescimento de sinal negativo que afetam de forma negativa o saldo orçamental primário estrutural. Os autores também testam a hipótese de inércia da despesa pública e demonstram que previsões otimistas do crescimento económico aumentam o peso das despesas não cíclicas no PIB.

Os estudos acima referidos influenciam a análise empírica da determinante económica dos desvios orçamentais. Assim, os erros de previsão do saldo orçamental são explicados pelos erros de previsão das variáveis macroeconómicas. Tal como esperado, surpresas de crescimento negativas contribuem para níveis observados do saldo orçamental inferiores aos níveis previstos (Brück e Stephan, 2006; Pina e Venes, 2007; Beetsma et al., 2009) e previsões do saldo orçamental mais ambiciosas contribuem para que os respetivos erros de previsão sejam maiores e negativos (Beetsma et al., 2009). Adicionalmente, a literatura investiga a capacidade explicativa das condições cíclicas e do estado das finanças públicas, tendo em consideração a informação estatística conhecida pelas autoridades à data da tomada de decisões. As análises empíricas sugerem dois resultados. Nos períodos de expansão económica, as previsões do saldo orçamental são mais otimistas que as previsões elaboradas nos períodos de recessão económica (Strauch et al., 2004), pelo que os erros de previsão do saldo orçamental são mais negativos sob contextos económicos mais favoráveis (Strauch

elaboração das previsões, as variações previstas do saldo orçamental são maiores e os respetivos erros de previsão menores, porque as autoridades estão mais empenhadas em melhorar o estado das finanças públicas (Beetsma et al., 2009).

As variáveis económicas explicativas dos erros de previsão do crescimento real do PIB são estudadas por Strauch et al. (2004) e von Hagen (2010b). À semelhança dos resultados obtidos para o saldo orçamental, nos períodos de expansão económica, os erros de previsão do produto são negativos, porque os governos sobrestimam o crescimento real do PIB.