Quadro conceptual

A literatura sobre desvios orçamentais pode ser dividida em dois grupos. O primeiro grupo inclui os “estudos sobre erros de previsão”, de que são referência Strauch et al. (2004), Annett (2006), Brück e Stephan (2006) e Pina e Venes (2007). O segundo grupo, aqui denominado de “estudos sobre erros de execução”, integra contributos, entre outros, de Moulin e Wierts (2006), CE (2007), von Hagen (2010b), Wierts (2008), Beetsma e Giuliodori (2008), Beetsma et al. (2009) e Pina (2009). Esta classificação determina a necessidade de clarificar e distinguir os diferentes conceitos utilizados pelos vários autores.

Usualmente, o “erro de previsão”, qualquer que seja a variável em causa, corresponde ao valor observado menos o valor previsto.49 Um erro de previsão negativo deve ser interpretado como uma sobrestimação da variável observada. No caso do saldo orçamental e do crescimento real do PIB, aqueles erros decorrem de previsões otimistas. Pelo contrário, um erro de previsão da dívida pública negativo resulta da utilização de previsões prudentes.

A expressão “erro de execução” é utilizada por Beetsma et al. (2009), mas foram Moulin e Wierts (2006) que contribuíram, de forma marcante, para a distinção entre erros de previsão e erros de execução. Até então, a literatura ainda não tinha abordado uma questão crucial: “qual a parte dos desvios orçamentais que pode ser atribuída à falta de implementação das medidas planeadas e qual a parte que é devida às previsões enviesadas do crescimento económico” (Moulin e Wierts, 2006: 984).

49 _{Alguns autores calculam o erro de previsão de forma inversa, subtraindo o valor observado à previsão. De forma a}

evitar confusões e erros de interpretação, ao longo desta tese assume-se que os erros de previsão resultam sempre dos valores observados menos os valores previstos.

De acordo com Beetsma et al. (2009), o erro de execução relativo ao saldo orçamental (EEB) é definido algebricamente da seguinte forma:

(1) EEB_it_,,_tt1(B_it_,t B_it_,t1)(B_it_,_t1B_it_,_t1_1)

em que B é o saldo orçamental. De acordo com a notação utilizada, o índice inferior refere-se ao país (i) e ao ano (t) a que diz respeito a informação estatística e o índice superior indica a respetiva data de publicação. O primeiro parêntesis da expressão (1) corresponde à variação observada do saldo orçamental entre o ano t e o ano t-1, tendo em consideração as estimativas publicadas no ano t. No segundo parêntesis, a variação prevista do saldo orçamental é igual à previsão do saldo orçamental para o ano t e publicada no ano t-1 menos a estimativa referente ao ano t-1 e publicada nesse ano. Assim, o erro de execução do saldo orçamental é a variação observada do saldo orçamental, de acordo com as estimativas publicadas no ano t, menos a variação prevista do saldo orçamental, com base na informação publicada no ano t-1.50

Moulin e Wierts (2006) foram os primeiros autores a sublinhar as vantagens que decorrem das variáveis observadas e previstas serem consideradas em primeiras diferenças. Como a informação estatística utilizada no cálculo dos desvios orçamentais é publicada em diferentes períodos podem ocorrer alterações metodológicas na sua elaboração que afetam a dimensão do erro de previsão calculado em níveis. No caso do erro de execução, este problema é minimizado, porque a variação observada e a variação prevista são calculadas através da diferença entre variáveis publicadas no mesmo período. Quando se verifica uma alteração metodológica no ano t, essa alteração afeta quantitativamente as estimativas publicadas nesse ano, B_it_,t e B_it_,t1. Como a variação observada resulta da sua diferença, o impacto daquela alteração na dimensão do erro de execução é nulo (Beetsma et al., 2009). Por outro lado, como a vertente preventiva do PEC obriga os países a alcançar um determinado objetivo orçamental de médio prazo, Beetsma et al. (2009) referem que é mais apropriado estudar a variação orçamental prevista, de forma a ter uma maior sensibilidade relativamente ao esforço de ajustamento que é necessário empreender.

A divisão da literatura em estudos sobre erros de previsão e estudos sobre erros de execução é justificada ainda pelo facto das previsões orçamentais serem interpretadas de forma diferente pelos respetivos autores. Alguns autores utilizam a palavra “previsões”, outros autores as palavras “planos e alvos”. A escolha de uma daquelas palavras para definir a informação estatística orçamental

50 _{Com respeito à informação estatística referente ao ano t e publicada nesse ano, adotou-se no presente trabalho a}

seguinte distinção entre “previsão” e “estimativa”: a previsão é publicada no primeiro semestre do ano t e a estimativa é publicada no segundo semestre desse ano.

incluída nos PECEs não é irrelevante, porque pressupõe um nível de compromisso diferente, e, logo, tem implicação no cumprimento efetivo do objetivo orçamental de médio prazo.

Strauch et al. (2004) salientam que os valores orçamentais inscritos nos PECEs podem ser uma simples previsão, que é atualizada regularmente, e à qual os governos dão pouca importância política, ou que podem funcionar como um alvo ou compromisso. Leal et al. (2007) também sublinham a importância da distinção entre previsões e alvos. As previsões orçamentais são um instrumento chave para os governos tomarem as decisões apropriadas de política orçamental. Por conseguinte, os autores alertam para a possibilidade de incumprimento dos objetivos orçamentais quando as previsões são uma réplica dos alvos e não desempenham a função de indicadores fiáveis sobre o desenvolvimento orçamental.51

Von Hagen (2010b) salienta a diferença de análise que resulta dos valores económicos e orçamentais inscritos nos PECEs serem interpretados de forma diferente. A sua interpretação como previsões pressupõe que aqueles valores traduzem os resultados económicos e orçamentais esperados pelo governo, tendo em consideração as suas previsões de crescimento económico de médio prazo e as medidas de política orçamental executadas e previstas. No caso dos valores relativos às variáveis orçamentais serem interpretados como planos e as previsões do crescimento do PIB como variáveis estratégicas incluídas nesses planos, esses valores expressam o objetivo das medidas orçamentais que o governo tem a intenção de implementar, que pode ser diferente dos resultados efetivamente esperados. Esta interpretação sublinha a natureza política dos valores apresentados para as variáveis orçamentais e dela decorre que os desvios orçamentais podem advir de verdadeiros erros de previsão, mas também de alterações dos objetivos da política orçamental.

Efetivamente, os valores inscritos nos PECEs podem não constituir nem verdadeiras previsões nem alvos estabelecidos pelos governos. Como a apresentação daquela informação corresponde a uma exigência legal estabelecida na vertente preventiva do PEC, os valores podem ser definidos pelos governos nacionais apenas com a intenção de garantir o cumprimento ex ante dos critérios exigidos. Como referido anteriormente, as regras orçamentais ex ante, como foi o caso da vertente preventiva até à reforma de 2011, aumentam os incentivos para elaborar objetivos enviesados, distorcendo o

51 _{A respeito da relação entre previsões e alvos, é oportuno referir a expressão “alvo para a inflação” usada no âmbito da}

política monetária. Segundo Svensson (2002), a política monetária pode caracterizar-se como um processo de tomada de decisão assente em alvos de previsão de inflação. Como as ações de política monetária apenas afetam a inflação com desfasamentos, o banco central realiza previsões de inflação condicionadas na sua visão do mecani smo de transmissão, no estado corrente da economia e nos ajustamentos planeados para a taxa de juro. Posteriormente, o banco central seleciona e implementa o padrão do instrumento que resulta numa previsão de inflação que se aproxima do alvo, num período de tempo razoável, sem implicar excessiva variação da economia real e das taxas de juro.

processo de planeamento e implicando grandes desvios orçamentais (Inman, 1996). Por este motivo, Beetsma e Giuliodori (2008), Pina (2009) e Beetsma et al. (2009) investigam simultaneamente as determinantes das previsões orçamentais e dos erros de execução. Beetsma et al. (2009) sublinham que é importante analisar simultaneamente as determinantes das fases de orçamentação e de execução, porque a política orçamental comporta diferentes fases e cada uma delas é influenciada por diferentes incentivos e restrições.52

Dada a diversidade de expressões aparentemente equivalentes utilizadas pelos vários autores, é adequado apresentar aquelas que serão utilizadas ao longo deste capítulo, o seu significado e a justificação para o seu uso.

Os valores referentes ao ano t inscritos nos PECEs submetidos no final do ano t-1 ou início do ano t são aqui definidos como previsões. Naqueles programas, os valores apresentados para os anos t+1,

t+2 e t+3 correspondem às previsões de médio prazo. Apesar da informação relativa a determinado

país e/ou a determinado período de tempo poder ser mais bem definida através da palavra “plano”, o uso da palavra “previsões” evita o inconveniente que resulta da utilização de duas palavras diferentes para descrever o mesmo tipo de informação estatística, consoante é publicada pelos governos nacionais ou por outra fonte, como, por exemplo, CE, OCDE e FMI.

Os desvios do saldo orçamental, ou desvios orçamentais, abarcam os respetivos erros de previsão e de execução que se distinguem, sobretudo, porque os primeiros identificam problemas de qualidade das previsões, enquanto os erros de execução reconhecem problemas ao nível da implementação das políticas previamente anunciadas. No caso da dívida, não é adequado utilizar a expressão “erro de execução”. Logo, por uma questão de simplicidade, decidiu-se optar pelo uso da expressão “erro de previsão da variação” para o saldo orçamental e para a dívida pública para traduzir a diferença entre a variação observada e variação prevista da respetiva variável. Não obstante, o erro pode advir da falta de qualidade das previsões ou de alterações dos objetivos da política orçamental. Relativamente ao crescimento real do PIB, os respetivos desvios são definidos como erros de previsão tal como é usual.