Conclusões preliminares

A educação pode ser vista como um corpo sistêmico, em que o aluno, ao cumprir uma modalidade de ensino, necessita de uma oferta suficiente na modalidade seguinte. O fato é que as políticas públicas no setor educação no Brasil sempre privilegiaram, a cada período, uma modalidade de ensino. Em 1996, a modalidade escolhida foi o ensino fundamental, que não só dispôs de uma subvinculação dos 25% pelos entes subnacionais, como também recebeu aporte complementar da União. A partir de 2007 e durante 10 anos, toda a educação básica é atendida pelo Fundeb.

A Constituição Federal de 1988 instituiu a descentralização como mecanismo que deve promover a efetiva participação da sociedade via elaboração de políticas e acompanhamento das ações governamentais. As características da atual política de descentralização do financiamento da educação baseiam-se na política de Fundos, seja para atender a uma etapa ou toda a educação básica (FERREIRA, 2010).

Observa-se que a municipalização como forma de descentralização vem ganhando destaque no Brasil, o que é constatado quando se analisa tanto a gestão quanto a execução dos serviços prestados pelos chamados Fundos contábeis ─ Fundef e Fundeb. Ao sopesar todo o sistema - rede federal, estadual e municipal de educação - percebe-se que, ao longo do tempo, foram se somando módulos à estrutura de financiamento da educação pública. Isso indica a ausência de uma reforma no sistema que examine cada nível e modalidade de ensino, o ente federado efetivamente responsável por esses níveis e modalidades, bem como a forma que se dará às relações intergovernamentais para sustentar o financiamento desse setor.

É importante salientar que, após a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, o Rio Grande do Norte direcionou suas ações para atrair matrículas tanto do ensino fundamental quanto do ensino médio (área restrita de sua competência) custeados com seus próprios recursos já que a participação da União, nessa modalidade, se dá, apenas, através de transferências voluntárias e ou programas específicos.

Tem sido alegado que o ensino fundamental (EF) é responsabilidade prioritária ou até exclusiva dos municípios, que isso estaria previsto na CF/1988 e na LDB e seria a

justificativa para a municipalização, ou seja, para a transferência de matrículas da rede estadual para a rede municipal. Tal argumentação não tem fundamento legal e reflete a opção de política educacional do governo estadual e do governo federal. No Brasil, membros do Poder Legislativo (deputados federais, estaduais e vereadores) e Executivo (Prefeitos) solicitam aos reitores de universidades estaduais a abertura de um campus em seus municípios onde eles têm bases eleitorais. Entretanto, é importante observar que a criação de unidades de acadêmicas demanda infraestrutura de ensino, pesquisa e pós-graduação com qualidade para formar os alunos, ou seja, alocação de mais recursos financeiros.

A legislação brasileira, todavia, mostra exatamente a direção oposta às demandas dos agentes políticos, conforme exarado no art. 208, caput e inciso I da CF/1988 que obriga o Estado brasileiro a garantir o EF, inclusive a quem não pode frequentá-lo na idade própria. O parágrafo 3º do art. 212 da CF/1988 fixa que a distribuição dos recursos públicos assegura prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório (EF), e o art. 60 do ADCT determinava a aplicação de, no mínimo, 50% do percentual mínimo dos impostos do Poder público previsto no art. 212, ou seja, 12,5% no caso dos Estados e 9% para a União na universalização do EF e erradicação do analfabetismo.

A EC nº 14 (BRASIL, 1996), além de induzir a criação do Fundef, formado por impostos do governo estadual e das prefeituras, alterou tal disposição obrigando Estados e Municípios a aplicar, no mínimo, 15% dos impostos com MDE do EF e o governo federal a aplicar, no mínimo, 5,4% (30% de 18%) na manutenção do EF e na erradicação do analfabetismo. Nessa direção, a EC nº 14/1996 modificou o art. 211 da CF/1988, estipulando que os municípios atuarão, prioritariamente, no EF e na educação infantil (EI) e os estados e o DF, prioritariamente, no EF e médio, não determinando que um dado nível ou modalidade de ensino seja responsabilidade privativa ou prioritária de governos municipais ou estaduais. A EC nº 14/1996 não afirma que o EF e a EI são responsabilidade prioritária dos municípios. Se o fizesse, isso ratificaria aos governos estaduais se livrarem legalmente da EI e do EF, como tem feito depois da implantação obrigatória do Fundef em 1998. A fixação da atuação prioritária dos municípios no ensino fundamental (EF) por meio da EC nº 14/1996 não pode ser interpretada como empecilho para que os estados e a União atuem no EF e EI (DAVIES, 2011).

Nesse sentido, segundo o autor, todos os entes federados podem atuar em qualquer nível de ensino, porém os municípios devem, em primeiro lugar, atender ao EF e à EI e, somente, depois de atendida a essa necessidade, podem atuar em outro nível - médio (EM) e superior (ES), conforme estipula o inciso V do artigo 11 da LDB. O § 2º do art. 5º da LDB,

Lei nº 9.394/96, determina que “o Poder Público assegurará em primeiro lugar o acesso ao ensino obrigatório, nos termos deste artigo, contemplando em seguida os demais níveis e modalidades de ensino, conforme prioridades constitucionais e legais”. Ou seja, primeiramente, estados/DF e municípios devem assegurar o EF e, depois, no caso dos Municípios, a EI e, no caso dos Estados, o EM.

Outra confirmação é o inciso VI do art. 10 da LDB, segundo o qual os estados devem assegurar o EF e oferecer, com prioridade, o ensino médio. Alega-se que prioridade quer dizer atendimento prioritário do Estado ao ensino médio e, em segundo lugar, ao ensino fundamental, transferido para municípios através da municipalização. Em suma, o governo estadual deve assegurar o EF e, depois, oferecer com prioridade o EM, ou seja, uma vez assegurado o EF (regular e EJA), a sua prioridade não é o EI tampouco o ES.

Na verdade, com base no Inciso II do art. 10 da LDB, os Estados devem ser mais responsáveis pelo EF do que os municípios, pois preveem que eles definirão “com os municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma das esferas do Poder Público”. Evidentemente, os governos estaduais ficam com a maior fatia do imposto mais elevado (75% do ICMS), dispondo de muito mais recursos por aluno do que os municípios e, por isso mesmo, deveriam assumir uma responsabilidade maior pelo EF.

Ademais, a responsabilização pelo EF não é, apenas, dos estados e municípios, mas também da União; o § 1º do art. 211 da CF de 1988, estipulava que a União prestaria assistência técnica e financeira para atendimento prioritário ao EF. Não obstante a alteração contida na EC nº 14/1996, o Inciso III do art. 9º da LDB esclarece que cabe à União exercer função redistributiva e supletiva, que permanece insignificante no Rio Grande do Norte no caso da complementação aos Fundos (Fundef e Fundeb), pois, somente em 2011 e 2012, houve complementação.

A EC nº 53/2006 vincula os recursos do Fundeb também à EI, EJA e EM. No caso dos municípios e do DF, e ao EF e ao EM, no caso dos Estados e DF, confirmando a responsabilidade conjunta de estados e municípios pelo EF.

Outro desafio do financiamento é a discrepância entre arrecadação tributária das diferentes esferas de governo – federal e estadual, e suas responsabilidades educacionais. O governo federal, embora detentor da maior parte das receitas governamentais, nunca assumiu constitucionalmente, a obrigação de oferecer educação básica para toda a população, deixando os demais níveis e modalidades de ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais a

cargo de estados e municípios. Essa discrepância continua mesmo após a redistribuição tributária promovida pela CF/1988 em favor dos estados e municípios e com a equalização de recursos para EF promovida pelo Fundef desde 1998 e para a educação básica pelo Fundeb a partir de 2007.