FEDERALISMO, EDUCAÇÃO E POLÍTICAS DE ESTADO

A CF/1988, incluindo as alterações da EC nº 53/2006 instituiu, como paradigma, a colaboração e a cooperação entre os entes federados e os diversos sistemas de ensino, garantindo o direito à educação de qualidade para todos, tendo como característica a distribuição de responsabilidades, a repartição de competências (concorrentes e comuns), a descentralização das políticas nacionais e a coordenação da União.

A garantia do direito social à educação de qualidade é um princípio fundamental para as políticas de financiamento da educação, seus processos de organização e regulação. No caso brasileiro, o direito à educação, bem como a obrigatoriedade e universalização da

educação de quatro a 17 anos (EC nº 59/2009), está estabelecido na CF/1988, no Plano Nacional de Educação (PNE) (Lei nº 10.172/2001), na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/1996) com as alterações posteriores.

A I Conferência Nacional de Educação (Conae) ocorre em Brasília, em 2010, criando espaço para discussão e deliberação na área de educação, tendo aprovado um documento com as diretrizes e metas para as políticas públicas em todos os níveis e modalidades da educação. Conta, também, com a participação dos mais diversos segmentos da sociedade, propiciando reflexões e definições para a implementação de políticas de Estado.

O Documento referência da Conae 2010 fortalece o pacto federativo como instrumento de superação das desigualdades regionais definindo formas de financiamento e controle social que contribuem para uma boa relação entre os entes federados, visa ao cumprimento do exarado nas constituições federal e estadual, nas leis orgânicas e legislação pertinente. Defende a instituição do sistema nacional de educação e a efetiva regulamentação do regime de colaboração fortalecendo o pacto federativo, definindo as competências, recursos e responsabilidades de cada ente federado. Destaca, ainda, a necessidade de articular as proposições com a materialização das ações de políticas. Todo esse debate se faz da proposta de Plano Nacional de Educação (PL nº 8.035/2010, atual Lei nº 13.005/2014).

A II Conferência Nacional da Educação (Conae) - 2014, a ser realizada no mês de novembro de 2014, em Brasília-DF, constitui-se em ambiente de deliberação e participação coletiva, envolvendo diferentes profissionais interessados na construção de políticas de Estado. Precedida por conferências preparatórias, municipais e/ou intermunicipais, do Distrito Federal e estaduais de educação, terá como tema central O PNE na Articulação do Sistema Nacional de Educação: Participação Popular, Cooperação Federativa e Regime de Colaboração.

A despeito dos progressos na legislação, o cenário brasileiro continua apresentando desigualdades no acesso, qualidade e permanência de estudantes, em todos os níveis, etapas e modalidades da educação. Para a efetiva garantia desse direito, fazem-se necessárias políticas e gestões que visem à superação do cenário, requerendo a construção do SNE e do PNE como política de Estado, consolidado na organização, regulação, ação sistêmica e no financiamento (CONAE, 2014).

Para a consecução desse objetivo, é necessária a partilha equânime da arrecadação tributária para que os entes subnacionais possam implementar suas políticas sociais, em especial, a educação.

3.1.1 Atividade financeira do Estado

O Estado exerce sua atividade financeira mediante de três funções básicas ─ normativa, alocativa e controle. Essas funções têm por característica reduzir as desigualdades regionais dentro do país e que toda a população tenha acesso a bens e serviços essenciais, bem como impedir a formação de monopólios47 ou estruturas de mercado que concentrem poder (MARTINS, 2011):

 Normativa: Regula a atividade econômica do Estado mediante leis, decretos e regulamentos. Essa função vem se tornando importante a partir dos anos 1990 com a descentralização das políticas públicas para os entes subnacionais. Ou seja, a União deixa de ser produtor da política para ser indutor, transferindo as obrigações para outros entes públicos ou privados.

 Alocativa: está associada ao fornecimento de bens e serviços públicos não oferecidos, adequadamente, pelo sistema de mercado. A Lei Orçamentária Anual (LOA) serve de intermédio para a alocação de recursos. Essa função entende a arrecadação tributária como um recurso ou meio para alocar recursos através da distribuição ou redistribuição de renda. O governo central utiliza instrumentos como transferência, subsídios, partilha de tributos, transferindo dos entes federados mais ricos para os mais pobres. Essa função entende a arrecadação tributária e a participação no PIB nacional como um instrumento de justiça social.

 Controle: A fiscalização externa dos atos é tradição do nosso direito constitucional sendo esse controle exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais de Contas da União, dos estados e dos municípios, como também pela sociedade civil.

47 _{O governo monopolista, fundamentado nos monopólios da tributação e da violência física, atingira assim,}

nesse estágio particular, como monopólio pessoal de um único indivíduo, sua forma consumada. Era protegido por uma organização de vigilância muito eficiente. O rei latifundiário que distribuía terras ou dízimos e este fato dava à centralização um poder e uma solidez nunca alcançados antes. O poder das forças centrífugas havia sido finalmente quebrado. Todos os possíveis rivais do governante monopolista viram-se reduzidos a uma dependência institucionalmente forte de sua pessoa. Não mais em livre competição, mas apenas numa competição controlada pelo monopólio, apenas um segmento da nobreza, o segmento cortesão, concorria pelas oportunidades dispensadas pelo governante monopolista, e ela vivia ao mesmo tempo sob a constante pressão de um exército de reserva formado pela aristocracia do interior do país e por elementos em ascensão da burguesia. A corte era a forma organizacional dessa competição restrita (ELIAS, 1993, p. 170).

O quadro 04 abaixo esclarece as funções econômicas ‒ normativa, alocativa e controle ‒ dos entes federados no que concerne ao financiamento da educação pública

Quadro 04 – Funções dos entes federados e financiamento da educação pública

Função União Estados/DF Municípios

Normativa

(quem legisla) Edita a lei e as normas para o funcionamento do

Conselho de

acompanhamento e Controle Social em nível federal.

Não podem alterar as leis de âmbito nacional; editam normas para o funcionamento do Conselho de acompanhamento e controle social em nível estadual.

Não podem alterar as leis de âmbito nacional; editam normas para o funcionamento do Conselho de acompanhamento e controle social em nível municipal.

Alocativa-própria (quem financia com recursos próprios).

Financia seu sistema de ensino (instituições federais de ensino e escolas técnicas e agrotécnicas).

Financiam prioritariamente o ensino fundamental e médio. (no caso do DF, também a educação infantil). Financiam, prioritariamente, o ensino fundamental e a educação infantil. Alocativa- supletiva (Quem apoia o financiamento de ente com menores recursos).

Apoio técnico e financeiro a estados, DF e municípios; complementação do Fundeb (fundos de âmbito estadual que não atingiram o valor

mínimo fixado

nacionalmente).

Apoio técnico e financeiro a seus municípios. Alocativa- redistributiva (Quem concorre para redistribuição equalizadora).

Exerce esta função na medida em que: estabelece programas de equalização entre os entes federativos; edita lei federal e decretos que regulam a redistribuição de recursos via Fundeb.

Exercem essa função na medida em que contribuem para o Fundeb.

Exercem esta função na medida em que contribuem para o Fundeb.

Fiscalização e

controle Controle interno (CGU) e externo (congresso nacional e TCU); controle social- conselho nacional de acompanhamento e controle social do Fundeb; ministério público federal-fiscal da lei. Fiscaliza os recursos provenientes da complementação da União.

Controle interno e externo (assembleias legislativas e TCE); MPE-fiscal da lei. Fiscaliza os recursos do Fundeb, nos estados que não recebem complementação da União; controle social- conselho estadual de acompanhamento e controle social do Fundeb.

Exercem os controles interno e externo (câmaras municipais com auxilio dos TC); controle social- conselho municipal de acompanhamento e controle social do Fundeb.

Fonte: Martins (2011, p. 34-36).

O quadro 03 apresenta as áreas de atuação específica como função própria, não sendo dispensada a solidariedade federativa entre os entes e o papel de coordenação da União. O debate sobre o financiamento da educação pública deve levar em consideração que o Brasil é uma federação cooperativa com competências compartilhadas pelo regime de colaboração.

No quadro a seguir, apresenta-se a legislação referente ao federalismo e o financiamento da educação no período 1946-2012, evidenciando a política de Fundos.

Quadro 05 - Federalismo e o financiamento da educação nacional (1964-2012) Período Unitarismo/Federalismo Financiamento da educação

Regime Militar Centralização Carta de

1967 1964-instituição do salário educação; 1967-Emenda Calmon-retoma a vinculação.

Redemocratização

Constituição de 1988- descentralização de recursos fiscais para os estados e, sobretudo, para os municípios. Reação do governo central com o crescimento de arrecadação via tributos não compartilhados (contribuições sociais)

1988-adoção da vinculação pela Constituição, com majoração dos percentuais da Emenda Calmon ante a alteração da estrutura tributária;

1994-início do estabelecimento de desvinculações com a aprovação do FSE, que retira 20% da base de cálculo dos recursos vinculados à MDE e que se manteria com outros nomes (FEF, DRU);

1996-EC n. 14/1996 e Lei do Fundef-institui-se o Fundef para financiar o ensino fundamental público, com recursos subvinculados dos recursos de MDE (associação entre fundos e vinculação). A EC n. 10 substitui o FSE pelo FEF, para vigorar em 1996 e 1997, com os mesmos efeitos para a base cálculo da educação;

1997-prorrogado o FEF para 1998 e 1999; 2000-aprovado a DRU;

2003- prorrogada a DRU.

2006/2007-EC n. 53/2006 e Lei do Fundeb (Lei n. 11.494/2007): instituem o Fundeb, que abrange toda a educação básica, admitidas como beneficiárias instituições conveniadas que cumpram determinados requisitos. A regra de complementação da União é constitucionalizada em, no mínimo, 10% do valor dos fundos; 2007 - DRU prorrogada até 2011; 2009 - EC n. 59 prevê a revinculação gradual até 2011 e estabelece que o PNE deve fixar meta de investimento na educação como proporção do PIB.

Fonte: Martins (2011, p. 100-102).

O quadro 05 demonstra o movimento de centralização e descentralização do financiamento da educação brasileira, evidenciando que, no regime militar, ocorreu uma centralização dos recursos e das políticas públicas, instituição do salário educação e a promulgação da emenda Calmon que estabeleceu, em 1983, a aplicação mínima pela União de 13% e dos estados e municípios de 25% da receita resultante de impostos em Manutenção e Desenvolvimento da Educação - MDE.

Com a CF/1988, ocorre a descentralização das políticas públicas e a criação do Fundef em 1996 para financiar o ensino fundamental público, com recursos subvinculados dos recursos de MDE. A partir de 2007, é instituído o Fundeb, que abrange toda a educação básica, admitidas como beneficiárias instituições conveniadas que cumpram determinados requisitos. A regra de complementação da União é constitucionalizada em, no mínimo, 10% do valor dos fundos.

3.2 GOVERNOS FEDERAIS E A REFORMA DO ESTADO E DA EDUCAÇÃO (1995-