FEDERALISMO FISCAL: REPERCUSSÕES NA FORMA DE FINANCIAMENTO DA

A Constituição de 1988 trouxe expectativas democráticas com maior participação política dos governos subnacionais nos processo de implantação das políticas públicas. Esse processo se dá, no caso específico do financiamento da educação, pela descentralização das competências tributárias e com a autonomia na aplicabilidade dos recursos.

Com a descentralização fiscal, ocorre a partilha das receitas e das despesas entre os entes federados, ou seja, descentralizar abrange a avaliação do alcance dos custos e benefícios ofertados pelos diversos governos. Deve ser ressaltado que o Brasil, por ser um Estado federado, pressupõe a existência de um pacto fiscal entre a União, estados, Distrito Federal e municípios (RESENDE; AFONSO, 2002).

Nessa conjuntura, a descentralização, como modelo para a Reforma do Estado brasileiro, caracteriza-se por: a) não ter sido uma iniciativa do governo federal, estando associada ao processo inicial de democratização dos anos 1980, quando as unidades subnacionais passaram a exigir maior participação na receita tributária; b) por apresentar uma simultaneidade com as eleições para os governos subnacionais a partir da CF/1988, a democracia se confunde com a descentralização de receitas e encargos. As evidências dessa descentralização são eloquentes e deram-se, principalmente, pelas transferências constitucionais, pois, com a Reforma do aparelho do Estado, ocorre uma expressiva descentralização de recursos da União para as esferas subnacionais, tanto em termos de arrecadação própria, quanto de receita disponível, principalmente para os municípios. Os municípios ampliaram sua participação na receita após a promulgação da CF/1988, e os

Estados através da luta pela redemocratização nos anos de 1980 (RESENDE; AFONSO, 2002).

Observa-se, entretanto, que não existe uma ligação direta entre federalismo e descentralização. A segunda entendida como maior autonomia e participação dos governos subnacionais na construção das políticas públicas. O Brasil adota, sistematicamente, uma política de distribuição de recursos através de transferências baseadas em programas já definidos pelo poder central, ficando os Estados e municípios somente com o direito de ingressar ou não nesses programas focalizados, a exemplo do Fundef e Fundeb.

O Federalismo, no Brasil, vincula-se à temática dos diversos níveis de desenvolvimento econômico entre as regiões, haja vista que um dos fatores constitutivos da organização federal do Estado é, também, uma ameaça à sua própria existência, na medida em que a disparidade entre os entes não está sendo amenizada com o modelo adotado.

Não obstante as vantagens que lhe são atribuídas, a descentralização não pode ser vista enquanto instrumento dotado, apenas, de virtudes e livre de consequências ou capaz de solucionar todos os males de eficiência e eficácia do Estado. Vê-se que a implementação de políticas distributivas entre diferentes regiões do país é apontada como uma desvantagem da estrutura descentralizada, pois, à medida que maior grau de autonomia financeira é conferido aos governos regionais, ocorre uma concentração de recursos nas regiões mais ricas, contribuindo para as disparidades regionais.

Apresentados esses condicionantes estruturais, o pacto federativo se processa por meio das transferências fiscais, utilizadas como mecanismos de descentralização inter- regional, ou seja, a forma adotada pela União para lidar com os desequilíbrios regionais é a instituição de um regime de equalização fiscal através de transferências horizontais. A essência desse regime está em garantir, mediante a transferência obrigatória de recursos do governo federal para os entes subnacionais, que toda e qualquer unidade (estado ou município) disponha de um orçamento capaz de assegurar o funcionamento de suas responsabilidades básicas.

Outro aspecto interessante é o regime fiscal que complementa a divisão com os governos subnacionais de receitas administradas pelo governo central, convênios e/ou contratos, com o objetivo de promover o equilíbrio vertical, corrigindo, assim, os desequilíbrios fiscais, criando condições para que todos os cidadãos usufruam de iguais oportunidades de ascensão social, independentemente do local onde vivem.

No regime federativo, a responsabilidade precisa ser compartilhada pelos governos que compõem a federação; para isso, é necessário que existam condições que concorram para

tanto. Nesse caso, cabe ao regime de transferências desempenhar uma função adicional de promover a cooperação intergovernamental com políticas de gestão e financiamento.

Para Resende e Afonso (2002), um federalismo ideal é aquele que busca o equilíbrio e a harmonia entre todos os participantes da Federação. Oates (1999) e Prud’homme (1995) explicam que deve ser atribuição do governo central a responsabilidade sobre programas de redistribuição de recursos. Entretanto, Prud’homme (1995) observa que a centralização, por ela mesma, não constitui condição suficiente para a redistribuição de recursos, sendo necessário um sistema de transferência de recursos via Fundos intergovernamentais como alternativa para o problema das desigualdades regionais. Entendem, portanto, haver um ponto de equilíbrio entre o grau de autonomia que deve ser conferido aos governos subnacionais para obter seus recursos, e a criação de Fundos de transferências do governo central para os governos locais a fim de solucionar problemas de equalização das diversidades regionais.

A descentralização no Brasil não expressa uma unanimidade na área educacional haja vista a presença de contrapontos e críticas nas discussões que abordam o tema. Comparando-se descentralização com o aumento de eficiência no setor público e a consequente diminuição da carga tributária, observa-se que ganhos de eficiência na gestão dos recursos públicos ao distribuir competências entre as diferentes esferas de governo, evitando desperdícios ao direcionar os serviços públicos às pessoas certas. Por outro lado, a descentralização pode provocar a concentração de recursos nos estados mais desenvolvidos, provocando desequilíbrios na Federação. Nesse sentido, encontram-se os Fundos contábeis de gerência direta pelos entes federativos, tais como: o Fundef (1996 a 2006) e o Fundeb (2007- 2020).

O federalismo brasileiro, após a instituição dos Fundos contábeis ─ Fundef e Fundeb, tem caminhado em direção a um modelo centralizado de financiamento de suas políticas públicas na área de educação, adotando programas focalizados de acordo com uma agenda predefinida pela União e tendo, como referência, a Reforma do Estado que criou uma nova relação com a iniciativa privada ou com entidades públicas através de contratos de gestão, imprimindo um caráter empresarial no atendimento às necessidades da população. Tal fato é extremamente fortalecido na educação superior com a implementação de programas que evidenciam a lógica do Estado, caracterizado por produzir melhores resultados com menos recursos.

A partir da promulgação da CF/1988, de um lado se tem a União que, para não perder o controle da arrecadação da receita e do modelo de distribuição de recursos de forma focalizada, defende medidas centralizadoras, contestando a autonomia dos entes subnacionais.

Do outro lado, têm-se os entes subnacionais exigindo maior participação no poder decisório e na construção das políticas e a consequente descentralização, haja vista que os métodos de redistribuição de recursos adotados pela União não têm conseguido diminuir as disparidades socioeconômicas entre as regiões; ao contrário, têm tornado os entes que já são ricos, mais ricos.

A Reforma do Estado combinada com a descentralização nos moldes realizados pelo Brasil alargou os conflitos no sentido vertical e horizontal, gerando indefinições sobre a identificação do ente federado responsável pela implementação das políticas sociais de saúde, educação, segurança e outras. Essa Reforma inconclusa trouxe tão somente a desresponsabilização da União em face das diversas demandas da sociedade, bem como do processo de transferências, equalização e vinculações de fontes de recursos.

2.5 EQUALIZAÇÃO, TRANSFERÊNCIAS E AS VINCULAÇÕES DE RECEITAS