Conhecimento sobre o programa

A etapa qualitativa da pesquisa mostrou enorme desconhecimento das famí- lias benefi ciadas com relação às regras do programa, o que se confi rmou durante a etapa quantitativa. O problema de falta de informação se dá desde o momento em que o potencial benefi ciário ou a pontencial benefi ciária toma conhecimento do programa, principalmente por meio de parentes, amigas e amigos. Os princi- pais meios de conhecimento do programa podem ser vistos abaixo.

1 _{Os documentos legais que regulamentam o Programa Bolsa Família são apresentados, na íntegra,}

0,1% 0,9% 0,3% 5,5% 0,3% 24% 0,4% 7,1% 23,2% 9,5% 1,3% 0,4% 5,6% 21,4% NS Outros Programa do Ministério do Desenvolvimento Social Visita do agente de saúde

Prefeitura Através de amigos e parentes Na igreja No posto de saúde/hospital Na escola Na Secretaria ou Núcleo de Assistência Social Carro de som Jornal Rádio TV

Figura 95 - Meio pelo qual titulares tomaram conhecimento do Programa

A informação sobre a existência do programa trazida por amigos ou paren- tes foi o principal meio, em termos nacionais, com 24% das respostas, em pé de igualdade com a escola, 23,2%. Pouco abaixo vem a televisão, com 21,4%. Esses resultados mantêm-se praticamente inalterados, independente se as fa- mílias situam-se na zona urbana ou rural. Não se observam, também, alterações signifi cativas para nenhuma das grandes regiões do país. Assim, a comunicação informal e geralmente desprovida de mais informações por meio de amigos e pa- rentes é o meio mais freqüente do primeiro conhecimento sobre o programa para as pessoas nele incluídas. Provavelmente, a escola aparece como um segundo veículo de informação em função da própria condicionalidade a ela relacionada, tendo isso favorecido a iniciativa de informação. Quanto à televisão, presume-se, isso ocorre devido à publicidade veiculada pelo governo federal sobre o Programa Bolsa Família, considerando-se aqui a importância desse meio de comunicação, confi rmada pela informação que a quase totalidade das famílias dispõe de um aparelho de TV.

Na fase qualitativa, quando se discutiu nos grupos focais os critérios para inclusão no programa, observou-se que a maior parte dos(as) titulares não os co- nhecem e os confundem com as condicionalidades. Desconhecem, também, as razões pelas quais as famílias recebem valores diferentes e os limites de renda para cada faixa de benefício correspondente. Seguem, abaixo, resultados quanti- tativos que abordam essas questões.

13,7% NS 0,7% Outros 4,1% Problemas de saúde 26,9% Ter fi lhos matriculados

na escola

37,4% Baixa renda

7,4% Não ter carteira assinada

9,7% Chefe de família

desempregado(a)

Figura 96 - Critérios de elegibilidade citados pelos(as) titulares

Quanto ao critério de elegibilidade para participar do programa, verifi cou-se que 37,4% das pessoas titulares citam o critério da baixa renda como o principal fator determinante, seguido por 26,9% que mencionam ter fi lhos e fi lhas na es- cola. O(A) chefe de família estar desempregado(a) também é apontado por 9,7% como um critério. Não ter a carteira profi ssional assinada é citado por 7,4%, e ter problemas de saúde na família, por 4,1%. É alta a proporção das pessoas que não souberam responder a essa questão: 13,7%. As duas respostas que foram mais mencionadas podem ser consideradas corretas, pois os que apontaram o critério de baixa renda baseiam-se no principal fator de inclusão de famílias cadastradas no CadÚnico. Observe-se que o índice nacional de 64,3% para os dois critérios sobe para 69,5% e 69,6% nas regiões Sudeste e Sul, respectivamente.

Figura 97 - Conhecimento dos(as) titulares sobre critérios que determinam o valor recebido por escolaridade

Superior Total Brasil Sim NS/NR 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 69,3 20,7 Médio 68,9 Fundamental 73,9 74,0 30,7 27,1 20,1 Nenhuma escolaridade/ pré-escolar 77,5 17,6 5,3 4,1 5,9 4,9

É baixo o grau de conhecimento das pessoas benefi ciadas sobre os critérios que determinam o valor recebido. No país, 74% assumem não saber quais são esses critérios. Se somarmos aqueles que não quiseram responder, chega-se a 79,3%. Das pessoas titulares do programa sem qualquer escolaridade ou apenas com o pré-escolar, 77,5% assumem não saber, índice que não é muito superior aos relacionados às pessoas que têm o ensino fundamental, médio ou superior, com 73,9%, 68,9% e 69,3%, respectivamente. Dos(as) titulares de famílias com renda até R$ 60/per capita/mês, ou seja, dos(as) mais pobres entre (os)as pobres

incluídos no programa, 75,1% admitiram não saber. Esse índice cai, de forma quase insignifi cante, para 73,5% quando relacionado às pessoas que têm renda

per capita familiar no mês acima de R$ 60. Esses índices não se alteram signifi -

cativamente em quaisquer das regiões do país, nem na área urbana ou rural. Tais números confi rmam o que já tinha sido observado na pesquisa qualitativa, quando freqüentemente eram solicitadas pelas pessoas que participaram dos grupos fo- cais explicações sobre o benefício repassado, com algumas declarando receber valores diferentes dos que podem ser repassados, provavelmente confundindo programas de transferência de renda estaduais ou municipais dos quais são tam- bém titulares ou desconhecendo aspectos como o limite do número de três fi lhos na escola, que são contabilizados para a determinação do valor a ser recebido.

Apesar dos baixo níveis de conhecimento demonstrados acima, a maior parte das pessoas não reconhece suas difi culdades quanto ao conhecimento do programa CENTRO-OESTE NORDESTE NORTE SUDESTE SUL TOTAL BRASIL 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 21,9 78,1 19,6 80,4 28,0 72,0 26,2 73,8 17,6 82,4 27,8 72,2

Figura 98 - Presença de dúvidas sobre o Programa por grandes regiões e área

URBANA

RURAL 17,3 82,7

23,1 76,9

Sim Não

Dentre os(as) titulares, 78,1% afi rmaram que nunca tiveram dúvidas sobre o programa. Na área rural, esse índice sobe para 82,7%, enquanto é de 76,9% na área urbana, justamente onde o acesso à informação é, geralmente, maior. No Nordeste, 82,4% disseram não ter dúvidas. Na Região Sul, são 80,4% dos titula- res do programa que declaram não ter dúvidas, caindo para 72% na Região Su- deste. Contrariando, também, as expectativas quanto às respostas a essa ques- tão, aqueles que têm renda per capita até R$ 60/mês perfazem um total de 80,8% sem manifestar dúvidas sobre o programa, enquanto 77% do grupo, que possui renda acima de R$ 60, se coloca nessa condição. Por sua vez, entre as pessoas que não têm nenhuma escolaridade ou têm até o pré-escolar, 82,9% dizem não ter dúvidas, sendo apenas superadas pelo reduzidíssimo número de titulares com curso superior, com 85,4% deles (as) afi rmando não ter dúvidas. Essa resposta

parece estar em contradição com outras respostas já mencionadas, que revelam desconhecimento sobre o valor pago e os próprios critérios de elegibilidade, o que signifi caria que as dúvidas existem, mas não são assumidas como tais ou não existe preocupação relacionada a elas.

Para a minoria que assume ter dúvidas, equivalente a 21,9% das pessoas titulares, 28,4% afi rmam que buscaram respostas e as consideraram satisfató- rias, enquanto 29,9% não fi caram satisfeitas e 41,7% não buscaram os escla- recimentos. Na área urbana, houve um índice maior das pessoas que buscaram informações, correspondente a 58,7%, mas 31,1% não fi caram satisfeitas. Na área rural, 56,9% buscaram informações, e 32,3% se declararam satisfeitas. Das pessoas que têm renda per capita familiar até R$ 60/mês, 44,9% não buscaram informações, índice que baixa para 40,5% dentre as que têm renda per capita maior do que R$ 60/mês.

É interessante observar que 43,1% das pessoas titulares do programa apontaram a Prefeitura como o primeiro recurso a que recorrem para o esclareci- mento dessas dúvidas, com larga distância sobre outros meios, já que o segundo recurso é a ligação para o telefone 0800, com apenas 14,8% das respostas. A escola e o posto de saúde são usados para esse fi m por apenas 9,2% e 8%, respectivamente. Na Região Sul, a Prefeitura tem a preferência de 58,2% das respostas. Vale recordar que, ao serem perguntadas de que forma haviam toma- do conhecimento do programa, as Prefeituras foram mencionadas em proporção signifi cante, o que nos leva a concluir que, na visão das pessoas titulares do progra- ma, os órgãos ligados à Prefeitura exercem importante papel na comunicação.

As entrevistas com gestores mostraram que, por vezes, os responsáveis pela gestão nem sempre estão preparados para dar informações, principalmente com relação a inclusões e exclusões e alterações no valor do benefício.Os gesto- res locais desconhecem os critérios de triagem das famílias cadastradas e, por- tanto, não conseguem dar respostas plausíveis. A enorme desinformação acerca da inclusão no programa gera atmosfera de incompreensão e desconfi ança por parte dos(as) titulares, gestores e membros de instância de controle social.

A gente sabe o critério pra fazer o cadastro, mas nós não sabemos o critério utilizado pra escolher as famílias. O pessoal chega aqui e quer ex- plicação. Nós não temos explicação pra dar. Aí, eles ligam para o número que está aqui, segundo eles mesmo dizem, mandam procurar a Prefeitura. Pra quê? Eu vou dizer o que pra eles? Eu não sei qual o critério utilizado. Para o gestor ser realmente gestor, ele tem que saber como é que vai ser feito, até para estar dando explicação para os usuários. E nós não temos explicação pra dar. É muito triste! (Gestor Local).

O acesso a informações e o fl uxo de informações sobre o programa entre os níveis de governo e os usuários é uma lacuna importante no processo de implementação que deve ser enfrentada para garantir maior transparência ao Programa Bolsa Família.

4.7.2. Condicionalidades

O Decreto 5.209, de 9 de janeiro de 2004, que regulamenta a Lei 10.836, estabelece:

A concessão dos benefícios dependerá do cumprimento, no que couber, de condicionalidades relativas ao exame pré-natal, ao acompanhamento

nutricional, ao acompanhamento da saúde, à freqüência escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular.

O mesmo decreto determina:

As famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família permanecerão com os benefícios liberados mensalmente para pagamento, salvo na ocorrência das seguintes situações: i. comprovação de trabalho infantil na família, nos termos da legislação aplicável; ii. descumprimento de condicionalidades que acarrete suspensão ou cancelamento dos benefícios concedidos; iii. comprovação de fraude ou prestação deliberada de informações incorre- tas quando do cadastramento; iv. desligamento por ato voluntário do titular ou por determinação judicial; v. alteração cadastral na família, cuja modifi - cação implique a inelegibilidade ao Programa; vi. aplicação de regras exis- tentes na legislação relativa aos Programas Remanescentes, respeitados os procedimentos necessários à gestão unifi cada.

As condicionalidades não serão exigidas se o serviço não é oferecido, estabelecendo o decreto que “não serão penalizadas com a suspensão ou o cancelamento do benefício as famílias que não cumprirem as condicionalidades previstas, quando não houver a oferta do respectivo serviço ou por força maior ou caso fortuito”. E o governo federal estende aos demais entes da federação a responsabilidade na oferta desses serviços, fi xando que “caberá aos diversos ní- veis de governo a garantia do direito de acesso pleno aos serviços educacionais e de saúde, que viabilizam o cumprimento das condicionalidades por parte das famílias benefi ciadas pelo Programa”.

Existe, também, um conjunto de portarias interministeriais que regula- mentam a gestão das condicionalidades pelos Ministérios do Desenvolvimento Social, da Saúde e da Educação,2 _{fi xando as atribuições e competências gover-}

namentais no acompanhamento das condicionalidades. Essa gestão implica o acompanhamento periódico das famílias benefi ciadas, o registro de informações referentes ao acompanhamento das condicionalidades pelo município nos siste- mas disponíveis dos Ministérios da Educação e da Saúde, o conjunto de medidas adotadas pela União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios para propiciar às famílias benefi ciadas condições de cumprimento das condicionalidades, bem como para evitar que permaneçam em situação de não-cumprimento, e a reper- cussão gradativa da aplicação de sanções referentes ao não-cumprimento de condicionalidades sobre a folha mensal de pagamento do programa.

Nesse sentido, são estabelecidas responsabilidades do gestor municipal com relação ao cumprimento das condicionalidades pelas famílias, cabendo a ele articular, capacitar e mobilizar os agentes envolvidos nos procedimentos de seu acompanhamento; mobilizar, estimular e orientar as famílias benefi ciadas sobre a importância do cumprimento das condicionalidades; realizar o acompanhamento sistemático das famílias com difi culdades, avaliando as causas e promovendo, sempre que necessário, a redução da situação de risco por meio da inserção da família em programas e ações voltados para combater os efeitos da vulnerabili- dade identifi cada; notifi car formalmente o responsável legal pela família quando

2 _{MEC/MDS n. 3.789, de 17 de novembro de 2004; MS/MDS n. 2.509, de 18 de novembro de 2004 e}

identifi car o não-cumprimento; encaminhar, para conhecimento da instância de controle social do programa, a relação das famílias que devem ter o benefício cancelado em decorrência do não-cumprimento.

Além disso, alerta-se para que o gestor busque integrar suas ações com as áreas de saúde e educação no município, informando-se sobre quem são as pessoas responsáveis dessas áreas e mantendo contato freqüente com elas. Da mesma forma, deve estimular que essas áreas e a da assistência social atuem da maneira mais articulada possível. Assinale-se que, ao longo da implantação do programa, se fortaleceu a idéia da necessidade do município oferecer as condi- ções para que as condicionalidades sejam cumpridas. Assim, não há aplicação de nenhuma sanção às famílias que não cumprirem as condicionalidades caso fi que demonstrada a oferta irregular ou inadequada dos serviços que devem ser oferecidos. Cabe, portanto, à esfera administrativa responsável pelos serviços em falta demonstrar a sua oferta regular e adequada.3

Na saúde, as informações são consolidadas, de seis em seis meses, no Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan), no qual os agentes de saúde podem, também, obter os dados necessários para o acompanhamento da vacinação e da assistência pré-natal. O Ministério da Saúde disponibilizou para gestores, técnicos e técnicas responsáveis pelo acompanhamento dessa condi- cionalidade o Manual Bolsa Família na Saúde, distribuído aos municípios.

Na educação, a sistemática de registro da freqüência escolar é efetuada, a cada dois meses, em sistema disponível via internet pelo Ministério da Educação (MEC), por meio do site da Caixa Econômica Federal, nele devendo ser registra- do o motivo da freqüência inferior a 85%, quando assim acontecer. Tal como na saúde, o Ministério da Educação disponibiliza para os municípios o Manual de Controle da Freqüência Escolar.

Como já ressaltado, o acompanhamento do cumprimento das condicionali- dades é hoje compreendido, no âmbito do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), como um instrumento para identifi cação das famílias que se encontram em maior grau de vulnerabilidade e risco social, exigindo ação mais próxima de acompanhamento dos(as) titulares, inclusive envolvendo a ação de outros profi ssionais, se a situação assim exigir. As famílias devem ser orienta- das a garantir seus direitos, que estão implícitos dentro das condicionalidades.

Na primeira ocorrência de descumprimento de uma condicionalidade, a família recebe uma advertência por escrito, relembrando-a de seus compromissos com o programa e da vinculação entre o cumprimento e o recebimento do benefício. Na se- gunda ocorrência de descumprimento, a família fi ca sujeita ao bloqueio do benefício por trinta dias. Após esse período, caso não ocorra novo descumprimento, a família estará habilitada a realizar o saque. Na terceira ocorrência de não-cumprimento, é realizada a suspensão do benefício por dois meses. O cancelamento da concessão do benefício implica no desligamento da família do programa, que é imposto exclusi- vamente depois da aplicação da segunda suspensão consecutiva do benefício sem correção dos motivos que levaram a essa suspensão. Todas as sanções devem ser acompanhadas de notifi cação por escrito aos responsáveis legais pela família.

Na fase quantitativa, tomando por base o que fora trabalhado durante a fase qualitativa da pesquisa, buscou-se verifi car o conhecimento das famílias sobre as condicionalidades, as difi culdades para cumpri-las e a sua aceitação.

3 _{Informações mais detalhadas sobre o papel dos agentes com relação às condicionalidades estão dis-}

poníveis em: Portaria MDS n. 551, de 9 de novembro de 2005; Portarias Interministeriais n. 3.789, de 18 de novembro de 2004, e n. 2.509, de 22 de novembro de 2004: <http://www.mds.gov.br>.

10,6% NS

Figura 99 - Condicionalidades citadas pelos(as) titulares

0,6% Outros

0,8% Compra apenas alimentos

com o dinheiro do benefício 0,5% Recadastramento periódico 18,5% Vacinar as crianças 5,7% Participar de ações de educação alimentar 22,1% Acompanhar a saúde e o estado nutricional dos fi lhos 41,3% Matricular e acompanhar

freqüência escolar dos(as) fi lhos(as)

Um total de 41,3% dos(as) titulares identifi ca como condicionalidade a obri- gação de manutenção das crianças na escola, e 22,1% o acompanhamento da saúde e do estado nutricional de fi lhos e fi lhas. Outras 18,5% citam a vacinação das crianças, enquanto 10,6% afi rmam não saber quais são as condicionalida- des. Não ocorre alteração signifi cativa nesses resultados entre as áreas rural e urbana, nem entre os mais pobres e os pobres incluídos no programa. Observa- se, assim, que é razoável o conhecimento das pessoas incluídas no programa quando o assunto está relacionado às obrigações que devem cumprir, sendo que, dentre elas, a manutenção da criança na escola é a mais reconhecida.

Na fase qualitativa da pesquisa, foram relatadas difi culdades associadas ao cumprimento das condicionalidades, com destaque para problemas de transpor- te (distância e custo) em municípios menores, de base rural, como em Doutor Ulysses (PR), Dois Irmãos (MS), São Sebastião do Alto (RJ) e Soure e Salvaterra (PA). Destaque-se, também, o relato em grupo focal realizado em Salvaterra so- bre determinado período da safra do açaí, da mandioca e do abacaxi, quando as crianças acompanham os pais e as mães para as roças e deixam de freqüentar a escola. Em Mato Grosso do Sul, ainda, foram ressaltadas as difi culdades de indígenas em cumprirem as condicionalidades escolares, seja pelos problemas de chuvas que isolam as escolas das áreas onde moram, seja pelos rituais de iniciação das crianças na vida adulta. Mesmo nos municípios de grande porte, onde o acesso aos serviços é maior, ainda que também desigual, o preço para freqüentar os serviços pode ser a fi la, o não-atendimento, a necessidade de re- torno constante em função da precariedade do atendimento, embora se observe que o problema é menor nos municípios onde há o Programa Saúde da Família. O “custo” pago pelas famílias também varia em função do próprio tipo de serviço. O atendimento pré-natal pode ser mais custoso que a vacinação, pois o acesso a este último é facilitado por meio de campanhas. Em entrevistas semi-estrutu- radas com gestores, foram expressas difi culdades nas questões referentes ao acompanhamento do cumprimento das condicionalidades, como nos municípios de Mato Grosso do Sul, com famílias que migram (nômades). Essa difi culdade revela o problema da intensa mobilidade espacial das famílias de baixa renda.

Assinale-se que, no Decreto 5.209, o objetivo básico do Programa Bolsa Família é defi nido como “promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social”. Evidentemente, esse obje- tivo está diretamente articulado às condicionalidades relacionadas à educação e à saúde. Porém, essas condicionalidades são voltadas, especifi camente, para alguns dos componentes da família: crianças e adolescentes, entre 0 e 15 anos, mulheres grávidas e mães em amamentação. Se considerado como desenca- deador de um processo que contribui para o acesso a serviços essenciais pelos grupos vulneráveis, podemos perceber que parte da família, como mulheres que não estão grávidas e nem amamentando, e homens acima de 15 anos, não tem o acesso a serviços públicos estimulado pelas condicionalidades. No tocante à assistência social, não é fi xada nenhuma obrigação pelas pessoas titulares vincu- ladas a serviços nessa área.

Na fase qualitativa da pesquisa, quando participantes dos grupos focais eram perguntados sobre as condicionalidades, manifestavam, geralmente, sua aceitação, ora registrando a importância que elas tinham para garantir a presença das crianças na escola “em lugar de estarem na rua”, ora por obrigarem o fun- cionamento de certos serviços, especialmente citadas as unidades de saúde. Sugerem mesmo a potencialidade de evolução positiva do estado nutricional das famílias, do fortalecimento da implementação dos cuidados de saúde e, tam- bém, do apoio na focalização das ações do setor (encaminhamento a programas específi cos) nas famílias benefi ciadas pelo Programa, além de representarem um mecanismo de acompanhamento social dessas famílias. Ou seja, conside- ram as condicionalidades como elemento indutor para a participação em ações