Conselhos de meio ambiente e de desenvolvimento

Uma boa forma de atuar como cidadão ambiental é mediante a participação nos Conselhos Municipais, estrutura já contemplada na legislação, mas que, infelizmente, não está

constituída ou operante em muitos municípios. Cada município possui uma denominação própria para seus colegiados, sendo que em vários deles há um conselho maior, normalmente denominado de Conselho de Desenvolvimento Econômico, sendo a ele afetos outros colegiados como o de Meio Ambiente, de Desenvolvimento Urbano, Desenvolvimento Rural, Turismo, Transportes, de Contribuintes, entre outros. Estima-se que menos de um quarto dos municípios brasileiros possua estes Conselhos operantes (MÜLLER, 1999).

O Conselho Municipal é mais um importante instrumento de participação cidadã, sendo a representatividade e honorabilidade dos conselheiros um aspecto fundamental, pois serão porta-vozes e defensores dos interesses da comunidade, sempre interagindo com autoridades municipais e estaduais, com um objetivo de melhoria da qualidade de vida da comunidade. Este Conselho deve ser responsável por toda a política ambiental do município, abrangendo poder público e as comunidades locais. Possuindo caráter deliberativo, propõe políticas públicas, diretrizes e normas ambientais, acompanha sua execução e compatibiliza as ações com o plano diretor municipal.

Os Conselhos representam os interesses da comunidade em sua totalidade durante o processo de formulação de políticas e sua implementação. Outras tarefas incluem a promoção de discussões amplas sobre o processo e o envolvimento da população em todos os estágios. Assim, o Conselho deve compatibilizar a política nacional e estadual com a municipal, promover a participação comunitária, propor diretrizes aos estudos do Plano Diretor do município, sob a ótica ambiental e urbana, propor e fiscalizar a construção da A21L e a preservação dos recursos naturais e ecossistemas, promover a educação ambiental, propor o inventário de bens que constituem o patrimônio ambiental municipal, exigir estudos de impacto ambiental e seu relatório (EIA/RIMA) em obras e empreendimentos potencialmente poluidores, entre outros (MARCATTO e RIBEIRO, 2002).

Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente que têm tido sucesso em seu trabalho, conforme Franco (1999), interagem harmoniosamente com os setores públicos executivos, são respeitados socialmente, havendo uma escolha democrática de seus membros, eleitos em critérios de rodízio, conselheiros estes que participam ativamente dos assuntos, prestando contas periodicamente à comunidade.

Assim, os Conselhos Municipais possuem um papel preponderante na garantia de prosseguimento de ações e políticas. Se garantida a representação popular efetiva nestes

Conselhos, certamente haverá uma convergência da vontade social com a vontade política, operando as transformações necessárias à melhoria da qualidade de vida e ao desenvolvimento sustentável. Berna (2002a,b) ressalta que a vontade política, como não poderia deixar de ser, é sempre originária e embasada na vontade social.

Desta forma, a participação de representantes da comunidade nestes Conselhos, com plena liberdade de opinião, é fundamental para uma efetiva mudança em prol de um desenvolvimento sustentável. Para Jara (1998), as comunidades e os atores sociais encontram nestes Conselhos o espaço onde podem expressar interesses, debater, formular alternativas e condicionar a tomada de decisões. É preciso fortalecer esses mecanismos, com caráter deliberativo, para processar demandas e cobrar das autoridades municipais o cumprimento de suas responsabilidades. Conselhos sem caráter deliberativo, ou com conselheiros sem condições de plena representatividade e mínimo conhecimento, podem trazer dificuldades ao município na busca do desenvolvimento sustentável.

A ação de um Conselho fica ainda mais ampliada quando faz uso de ferramentas organizacionais para a tomada de decisões, conforme citado por Zytkuewisz (1998), que utilizou algumas ferramentas de apoio à tomada de decisão para constituir o Conselho Municipal para o Desenvolvimento Sustentável do município de Rancho Queimado, SC. Ele aplicou um modelo de hierarquização de critérios (Modelo Analítico Hierárquico) associado a um instrumento da análise de sistemas, de auxílio à tomada de decisão sob múltiplos critérios (Saaty for Windows).

Uma interessante análise da percepção dos prefeitos de algumas cidades catarinenses, em relação aos Conselhos Municipais, foi feita por Comassetto (2000), que caracterizou a cultura política dos prefeitos em relação a participação social nos Conselhos, seu reconhecimento da legitimidade ou não destes fóruns, e se os prefeitos reconheciam uma real contribuição destes Conselhos no fortalecimento da sustentabilidade das políticas públicas no âmbito local.

Conclui, entre outros itens, que os prefeitos criam ou mantém Conselhos com vistas à obtenção de recursos; que preferem que os Conselhos sejam apenas consultivos; que não lhes caiba atuação firme na definição de políticas públicas; que os julgam como espaços onde não há conflito, onde seus membros se atêm a homologar as decisões executivas. Os prefeitos pesquisados não interferem muito na indicação dos conselheiros, mas se preocupam com

quem exercerá sua presidência; julgam que os conselheiros expressam mais opiniões pessoais do que a da instituição que representam; de que não estão qualificados para exercer o atributo da decisão sobre os recursos disponíveis, não estando, pois, preparados para atuar com discernimento nas políticas públicas.

A prática vigente em nossa sociedade nem sempre propicia dignidade à função do conselheiro, apresentando um certo viés. Santos (1998) comenta que as formas de distorção da condição de cidadão são numerosas, sutis e sofisticadas, promovendo uma representatividade enviesada, pois o poder às vezes altera certos procedimentos em seu próprio proveito. “[...] os esbulhos se dão como ato de força, e até mesmo a formação dos partidos obedece a uma vontade deliberada de enviesar a manifestação da vontade popular”.

Para Santos (1986), ainda há o clientelismo em certos colegiados municipais, sendo um movimento que confunde as decisões pessoais com uma afinidade pessoal de gratidão, de interesse, ética, estética ou gremial, levando as pessoas representantes a professarem atos de solidariedade em detrimento aos desejos dos segmentos representados. É um ato de não- cidadania porque afasta o indivíduo da consciência e, portanto, afasta a sociedade da possibilidade de uma autêntica representação. Tal ocorrência também foi evidenciada nas pesquisas efetuadas por Comassetto (2000), Andrade(2002) e Küster (2004).

Sob o enfoque da participação nos Conselhos, Doniak (2000) analisou qualitativamente e quantitativamente os mecanismos que levavam a comunidade a participar, apresentando as estruturas nominais dos vários Conselhos, a importância da participação social e os entraves, seja da participação ou das ações emanadas dos Conselhos. Ele identificou vários problemas que inibiam a participação da comunidade neles, tornando-os inoperantes ou com vícios de funcionamento. Também Maria da Graça Neves, citada por Comassetto (2000), identifica alguns problemas que afetam a eficiência dos Conselhos e dos conselheiros no auxílio às políticas públicas, fazendo com que mesmo a existência dos Conselhos seja, nos casos por ele analisados, uma ilusão.

Andrade (2002), num estudo para a região nordeste, mas cremos que seus resultados podem ser estendidos a outras regiões, aponta, entre outras, três causas pelas quais um conselho municipal não se constituiria em espaço efetivo de participação e controle social: porque pressupõe que a comunidade local seja, realmente, organizada; que haja, por parte do poder público, um espírito aberto no sentido de partilhar o poder com a comunidade; e porque

pressupõe que a comunidade, realmente, queira participar, quando, muitas vezes, é forçada a assumir um papel de “fachada”. Esta última questão foi observada mesmo em locais onde a comunidade estava organizada, não participando dos círculos decisórios por não acreditar na sua efetividade.

Contudo, nas comunidades onde há vontade política de uma gestão participativa, ou que haja uma firme disposição de participação por parte da comunidade, há um empoderamento social e gestões mais efetivas. Também, numa pesquisa envolvendo 15 municípios gaúchos efetuada por Brose (2002), apesar de terem surgido algumas questões sobre a falta de atuação de Conselhos Municipais, houve um reconhecimento explícito que tais instituições são uma forma efetiva de empoderamento social, potencializando ações de controle sobre o executivo municipal.

A exemplo dos Conselhos federativos similares, a composição mais adequada dos colegiados é aquela em que há paridade de membros provenientes de setores públicos e sociais, com equilíbrio de forças e tendências. Entretanto, esta representação honorífica deve ser formada por lideranças efetivas da comunidade, com total independência de ações, sem elos com o poder público ou outros interesses que lhes afetem decisões. Para tanto, o mandato deve ter o respaldo popular e/ou o de agremiações específicas, como a Universidade, os Conselhos Profissionais, Associações de Classe e Sindicatos, entre outros, para prover o conselheiro de total liberdade em suas ações, suprapartidariamente. Cohen e Rogers (1995,

apud ANDRADE, 2002, pg 55), ressaltam que a presença efetiva de associações nas

instâncias decisórias, como nos conselhos, pode incrementar a competência da gestão pública.

Mesmo um conselheiro sem viés sendo livre, não consegue, muitas vezes, exercer esta liberdade de forma isolada. Já em grupo, ou respaldado por instituições sociais fortes, encontra meios de multiplicar organizadamente as forças individuais num processo sinergístico em que a soma da força total é maior que a soma das ações parciais. Santos (op.

cit.) conclui que, desta forma, a visão se alarga e se atinge mais facilmente os objetivos, com

os conselheiros se firmando no grupo e nos atos de cidadania.

É tarefa do Conselho municipal a definição dos princípios a serem seguidos e de uma visão do futuro desejado pela comunidade, que represente, da melhor forma possível, os diferentes pontos de vista dos participantes. Deve ter uma responsabilidade objetiva e meios de implementação, caso contrário poderá rapidamente se dissolver, a exemplo do ocorrido

com muitos municípios do Estado de Minas Gerais, onde foi feito grande esforço na criação destes Conselhos, tendo-se falhado nas medidas de perenização desses. Agora, se atua no resgate da efetivação plena deles (FEAM, 2002). No Paraná, a linha recentemente adotada pelo governo é a de fortificar esses Conselhos, que terão também o encargo de supervisionar a construção e implementação da Agenda 21 local (CHEIDA, 2004).

Considerando que ações e atividades que não contam com o envolvimento da Câmara de Vereadores podem encontrar dificuldades no momento de sua aprovação, deve-se procurar envolver o legislativo municipal desde o início dos trabalhos. Müller (1999) destaca que, em sua experiência no Rio Grande do Sul, a Câmara de Vereadores com freqüência obstou projetos por desconhecer totalmente as questões legais envolvendo a área ambiental. Situações similares foram reportadas por Andrade (2002) e Küster (2004). Há uma espécie de “ciúme” político, um receio de perda de poder da classe política.

Seqüencialmente, para compor o Conselho Municipal de Meio Ambiente, há de se promulgar Decreto Municipal estabelecendo a sua vinculação institucional, a forma de escolha de seus membros, seu formato para deliberações e mandato dos membros.