CONSELHOS: ORIGENS E CONCEITO

É relevante salientar que a atual existência dos CEs remonta a um processo histórico de luta pela democracia e pela gestão participativa. Por isso cumpre verificar como se deu esse processo, compreender o contexto sociopolítico de seu surgimento, os impactos causados à sociedade e de que forma os atuais conselhos assumiram seu modelo atual. Nessa esteira Cury. (2001, p. 50) defende:

Um Conselho é, então, o lugar onde a razão se aproxima do bom senso e ambos do diálogo público, reconhecendo que todos são intelectuais, ainda que nem todos façam do intelecto uma função permanente – traduzindo livremente Antonio Gramsci.

Em muitas outras sociedades antigas, principalmente naquelas em que o poder era decorrente da decisão dos membros mais idosos, também era possível observar órgãos de consulta e apoio às demandas populares, semelhantemente aos atuais conselhos.

Na Roma Antiga, o Conselho dos Anciãos deu origem ao conceito do Senado, que decidia as questões políticas e sociais relacionadas aos cidadãos de Roma. Esse modelo, assim como muitas outras instituições romanas e a forma de organização de sua legislação, foi trazido ao longo dos séculos para a sociedade atual.

Na Idade Média (séculos V-XV), o senhor feudal decidia os conflitos que ocorriam entre seus servos. Apesar disso, passaram, a partir dos séculos XIII e XIV, a se cercar de conselheiros para auxiliá-los em suas tarefas, entre as quais decidir questões relacionadas às finanças e à justiça (LE GOFF, 2007).

Pode-se observar, portanto, que o modelo de conselho – compreendido como órgão consultivo – se apresenta na história e chega à atualidade carregando em sua essência também o aspecto deliberativo. Mesmo assim, observa-se que na evolução histórica do conceito de conselho a participação dá-se somente pelos membros privilegiados da sociedade a que esses órgãos se vinculavam. Com isso, os processos decisórios envolvidos na gestão das políticas sociais de cada época ficavam a cargo de uma elite privilegiada.

Na sociedade moderna, o modelo mais bem-sucedido de ruptura da prevalência da elite ocorreu com a Comuna de Paris em 1871. Embora por um período muito curto, conselheiros municipais eleitos por sufrágio universal, demissíveis a qualquer momento, exerciam as funções executivas e legislativas simultaneamente (PINTO, 2008).

Ao longo da história, em razão da existência de inúmeros governos autoritários, surgiram naturalmente movimentos que se baseavam na necessidade de buscar um processo democrático que se vinculasse à gestão participativa. Tornava-se evidente, nesse sentido, que o povo deveria participar ativamente das decisões do Estado.

Contemporaneamente, a relação entre a gestão dos conselhos e a democracia é muito próxima, uma vez que pressupõe a interação entre Estado e sociedade. Fica claro que a necessidade de intervenção da sociedade civil na administração estatal se dá não apenas para controle da manutenção do ideal democrático, mas, sobretudo, pela real necessidade da atuação popular como forma de complemento à gestão pública, uma vez que esta nem sempre se mostra eficaz, e sua característica de representar a sociedade pode nem sempre ser respeitada de forma tão imparcial quanto deveria.

Como vimos, desde suas origens mais remotas, os conselhos, sejam eles colegiados de anciãos, de notáveis ou de representação popular, constituíam formas de deliberação coletiva, representando a pluralidade das vozes do grupo social, inicialmente por meio de assembleias legitimadas pela tradição e costumes e, mais adiante, por normas escritas sobre os assuntos de interesse do Estado. Alguns princípios, fundamentais ao funcionamento dos conselhos, que analisaremos mais detalhadamente adiante, estavam presentes desde suas origens: o caráter público, a voz plural representativa da comunidade, a deliberação coletiva, a defesa dos interesses da cidadania e o sentido do pertencimento. (BORDIGNON, 2004, p. 23)

No caso do Brasil, a Constituição de 1988 e a consequente introdução da gestão participativa no Estado surgem também como instrumento de ruptura da centralização advinda do período de regime autoritário, anunciando novas formas de participação social e controle da atividade democrática.

Outro tipo de instituição que pode servir de base para a compreensão dos conselhos são as organizações de trabalhadores, estudadas por Gramsci.

Este estudioso propõe que os conselhos de fábrica e os conselhos de trabalhadores, quanto à sua função, estavam fundamentados na característica de contraposição entre a vontade das massas e a atuação do Estado, inclusive pelo contexto histórico-social no qual se encontravam. Esse sempre foi um elemento presente nessa relação, mais ou menos intenso de acordo com cada momento histórico, mas existente até os dias de hoje e, de certa forma, o que fundamenta a existência dos conselhos na organização política.

É evidente que se deve considerar um contexto mundial, mais especificamente europeu, do fim da 1ª Guerra Mundial (1914-1918) e de muitos questionamentos e lutas no que se referia às condições de trabalho da classe operária daquela época. Para o autor, urgia “[...] promover o nascimento de grupos livremente constituídos no seio do movimento socialista e proletário para o estudo e a propaganda dos problemas da revolução comunista” (GRAMSCI, 1973, p. 19).

Segundo Gramsci, os ideais de um conselho estão sintonizados aos da classe trabalhadora e de sua luta contra a exploração capitalista, no sentido da emancipação das forças produtivas da lógica da mercadoria e da propriedade privada, por meio da realização do ‘programa comunista’ (GRAMSCI, 1973).

Ao estudar os conselhos gestores, Gohn (2011) também discute os conselhos de fábrica de Gramsci, ressaltando a possibilidade de participação intrínseca nesses Conselhos:

Na Itália, partindo da crítica às instituições dos partidos e dos sindicatos, Gramsci (1981) via os conselhos operários, especialmente os conselhos de fábrica, como alternativas possíveis de participação, formas modernas de organização, encontradas

em condições de divisão do trabalho avançadas, com a indústria e a urbanização desenvolvidas. (GOHN, 2011).

Na visão de Gramsci, os partidos e as organizações devem se colocar como ‘agentes conscientes de sua própria libertação’ do Estado opressor. Nos conselhos de fábrica, o operário passa de personagem secundário para um ator engajado, ciente de seus direitos e de sua função na sociedade.

Saliente-se que, ainda na visão de Gramsci, o sindicalismo não ultrapassa a sociedade capitalista, mas a integra de forma que se façam valer os direitos das classes trabalhadoras. Mais uma vez, embora exista uma inicial contraposição ideológica entre os interesses das massas e os do Estado, a função dessas organizações representativas, como os conselhos, se dá dentro da administração pública e, portanto, deve haver certa sintonia desta com seus objetivos.

Por fim, de acordo esse pensador italiano, os conselhos deveriam assumir um caráter revolucionário, mas com fins permanentes, e o nascimento desses conselhos caracteriza o início de um processo revolucionário que possibilitaria a luta por mudanças (CARVALHO, 2006).

Nos conselhos relacionados ao trabalho e ao emprego, os atores de influência são sindicatos e organizações de classe que possuem poder de decisão juntamente com os membros do conselho. As normas institucionais, inclusive quanto à composição dos membros, definirão a atuação da sociedade, tendo em vista que muitas vezes se define a porcentagem de participação de cada grupo.

A respeito da representação nos conselhos, é pertinente a seguinte afirmação de Côrtes (2005, p. 150):

A proporção da representação de usuários ou de beneficiários de serviços e bens nesses fóruns, vis à vis de demais participantes, varia bastante. Enquanto na área de saúde os representantes de usuários devem compor metade do conselho, nas áreas de assistência social e de direitos da criança e do adolescente eles compõem, junto com outros representantes, o grupo denominado sociedade civil, que deve ser paritário em relação à representação governamental. Nos conselhos de trabalho, a composição é tripartite: trabalhadores, patrões e governo. Nos conselhos do Fundef são quatro tipos de participantes: gestor municipal, professores e diretores de escolas, pais e alunos e servidores de escolas.

Cada tipo de conselho possui estrutura diferenciada e busca atender às suas demandas; no caso da educação não é diferente. Apesar disso, é notória a convergência entre os conceitos

de cidadania, democracia e participação na configuração desses conselhos, à medida que foram mudando suas formas de atuação em razão de demandas de ordem histórica e social.

Nesse sentido, é fundamental refletir a respeito do modo como essas questões se apresentam nos CEs, mais especificamente no CEDF, como forma de verificar se o modelo utilizado atualmente para os Conselhos de Educação está sendo eficaz. Essa reflexão é relevante, por constituírem os CEs órgãos de assessoramento das instituições educacionais e de mediação das demandas da sociedade.

2.5 CONSELHOS GESTORES E A TRAJETÓRIA DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO