CONSIDERAÇÕES ACERCA DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS

Feita a exposição dos argumentos que levaram à instauração das ações aqui destacadas, passemos agora a análise de seus pontos, exclusivamente aqueles que entendemos estar dentro das delimitações do presente trabalho.

No tocante à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6184, ajuizada pelo Partido Solidariedade, temos que é posta em face do inciso I, do art. 3º da Lei de Liberdade Econômica, e por arrastamento, de dispositivos da Resolução nº 51 do CGSIM, mais especificamente seu inciso I do art. 2º e § 1º do art. 2º, que disciplinam primeiramente a atividade de baixo risco A, e segundamente determinam que as atividades classificadas dentro dessa categoria estejam dispensadas de qualquer vistoria para o exercício regular e contínuo da atividade, estando sujeitas somente à fiscalização posterior.

Os autores sustentam que os dispositivos, juntamente com algumas das atividades classificadas como de baixo risco A na resolução impugnada, culminam na violação do princípio à saúde, garantido constitucionalmente.

O argumento de que os dispositivos da Lei de Liberdade Econômica ferem o direito à saúde está baseado na suposição de que comerciantes e empreendedores do ramo alimentício não iriam mais se preocupar com as condições de higiene e qualidade de seus produtos, ou que não teriam capacidade de manter padrões mínimos de higiene em seus estabelecimentos.

O Ministro Ricardo Lewandowski determinou a oitiva da Advocacia Geral da Uinão, bem como da Procuradoria Geral da República. Em atendimento a solicitação o Presidente se manifestou defendendo a constitucionalidade da matéria, primeiramente que o efeito prático da dispensa dos atos seria o de desburocratizar o exercício empresarial, tendo em vista que a fiscalização das atividades segue sendo garantida pela norma. Ademais, chamou a atenção para o fato de que a administração não tem capacidade para proceder à fiscalização de todos os empreendimentos, tendo a Lei estabelecido critérios sobre quais atividades seriam inspecionadas, garantindo maior eficiência.

A AGU, ao se manifestar, chamou a atenção para o fato de que em verdade, a ação está impugnando algumas atividades, que foram classificadas como de baixo risco, no caso as do ramo alimentício.

Aqui entendemos correto o apontamento feito pela Advocacia Geral da União, pois da leitura da peça identificamos que o que realmente esta sendo impugnado é a classificação das atividades do ramo alimentício no conceito de baixo risco. Ou seja, o Partido Solidariedade busca a declaração de inconstitucionalidade parcial da norma, na medida em que abrange estruturas econômicas que lidam com a saúde pública.

A despeito das possíveis preliminares que acarretariam na extinção da ação, nos atentaremos ao mérito dos argumentos levantados pelo Partido Solidariedade.

Há um aparente conflito entre normas fundamentais no caso em tela. De um lado a saúde pública, supostamente ameaçada pela livre iniciativa, que através da desburocratização e liberdade econômica dos indivíduos, deixa a cargo do indivíduo que inicie sua atividade no ramo alimentício de maneira autônoma, sem a guarda do Estado, que tem a prerrogativa de fiscalizar a atividade econômica em momento posterior.

Inicialmente, nota-se que há demasiado achismo na argumentação do Partido Solidariedade, tendo em vista que supõe a incapacidade do empreendedor de higienizar seu próprio ambiente de negócios. Ainda, supõe que a coletividade em torno deste negócio seria também incapaz de reconhecer uma atividade realizada sem os devidos cuidados, bem como não teria condições de identificar um negócio mal administrado e decidir por não mais utilizar dos serviços ofertados.

Ademais, é de conhecimento público e notório que os órgãos fiscalizadores são incapazes de manter a atenção constante em todos os empreendimentos do ramo alimentício, bem como das demais atividades econômicas. Em fato, concordamos com o argumento do Presidente, pelo menos nesse caso específico, que é muito mais eficiente reforçar a fiscalização dos empreendimentos do que presumir a má-fé do empresário.

Igualmente, analisando sob a perspectiva da proporcionalidade, verifica-se que há ganho para o poder público ao aumentar sua capacidade de fiscalização, bem como o empresário individual vai simplificar a abertura de seu negócio. Em contrapartida, quase não se vislumbra grandes consequências e perigos ao fundamento da saúde, tendo em vista que presumimos que a população possui a capacidade de identificar más práticas de higiene, presumimos a boa-fé do particular e por fim, entendemos que a capacidade do Estado em fiscalizar os negócios que não seguirem essas práticas segue garantindo a saúde e bem estar social.

Como consequência não se identificou qualquer retrocesso na proteção ao direito à saúde, mas sim, avanço no que se refere à liberdade dos indivíduos, justificando-se a constitucionalidade da classificação da atividade econômica do ramo alimentício como de baixo risco A.

No tocante à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6156, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT, em face dos artigos 1º, §1º e §3º, 2º, 3º e incisos I,III,V,VII,VIII,IX, §2º, III, 4º e 7º, dentre outros por arrastamento, todos da Medida Provisória nº 881, de 30 de abril de 2019.

No presente, seguindo a lógica estabelecida, nos ateremos mais uma vez aos dispositivos impugnados que tratam dos atos de liberação referenciados ao longo do trabalho.

Afirmam os autores que o art. 3º, inciso I da Lei 13.874/19 fere o princípio da autonomia dos entes federativos, ao impor a dispensa de atos públicos de liberação para atividades de baixo risco.

Esse entendimento não se sustenta em nossa opinião, pois conforme anteriormente analisado, tendo em vista que a Constituição autoriza que a União edite normas de caráter geral em direito econômico, através da competência concorrente estabelecida no art. 24, inciso I da CF/88, cabe-nos apenas definir o caráter do art. 3º, inciso I.

Conforme exposto ainda na análise das características da Lei de Liberdade Econômica, entendemos que sim, apesar de não possuírem apenas diretrizes e princípios, os regramentos constantes na Lei 13.874/99 não são exaustivos e comportam mudanças que

ficam a critério dos demais entes, como por exemplo, o critério de classificação das atividades de baixo risco, que fica a cargo dos estados, municípios e Distrito Federal, nos termos do art. 3º, inciso I do § 1º. Portanto, em nossa opinião, quanto ao ponto levantado pelos autores entendemos que a norma possui caráter geral.

Por fim, cumpre o objetivo no presente tópico expor nossas considerações finais acerca da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.528, ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, impugnando especificamente o art. 3º, inciso I, inciso IX; inciso XI alínea “d”; e §1º, da Lei n.º 13.874.

Os autores afirmam que os referidos dispositivos, se aplicados em matéria ambiental incorreriam em eminente risco à coletividade, tendo em vista que os danos ao meio ambiente geralmente são irreversíveis, sustentando assim que os institutos da dispensa de atos públicos de liberação, bem como do silêncio administrativo positivo, não devem ser aplicados em matéria de proteção ambiental e quando atingir povos protegidos constitucionalmente, como índios e quilombolas, por exemplo.

O tema é relevante porque de fato, a Lei de Liberdade Econômica intenta ter sua aplicação em atividades econômicas que incorrem em risco ao meio ambiente. Igualmente, a questão ficou em grande evidencia após órgãos de proteção ao meio ambiente e povos indígenas terem editado regramentos se vinculando a dispositivos da Lei 13.874/19.

Em manifestação à ação do PSB, a Advocacia Geral da União opinou pelo não acolhimento da ação, e no mérito a improcedência dos pedidos. Suscitou a inviabilidade de aplicação da técnica de interpretação conforme a Constituição, sob o argumento de que os dispositivos impugnados são claros e não apresentam qualquer plurissignificação. Ainda quanto à interpretação conforme a Constituição aplicada ao instituto da aprovação tácita, sustentaram que o dispositivo é claro, além de que o instituto só será aplicado em matérias que não estejam vedadas por Lei especifica, e dessa maneira, naturalmente não seriam aplicados de maneira indiscriminada.

No tocante a dispensa de atos públicos de liberação, argumentam que não há o que se falar em risco ao meio ambiente e povos tradicionais, pois a lei apenas estabelece uma graduação fiscalizatória de acordo com a potencialidade nociva da atividade, estando portanto garantido que atividades de potencial dano ambiental não serão classificadas como de baixo risco A.

Afirmam ainda que a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica guarda proporcionalidade em relação aos outros princípios constitucionais, tendo em vista que

através de práticas administrativas eficientes, harmonizam os princípios garantidos na Constituição.

Previamente, cumpre-nos destacar o que disciplina o inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal de 1988, que disciplina o que segue:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo- se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...]

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

Interpretando o dispositivo, resta claro que o Poder Público possui a obrigação de exigir estudo prévio de impacto em qualquer atividade potencialmente causadora de significativo impacto ambiental.

Aqui não se fala em impacto certo para exigir o estudo prévio, mas sim de qualquer potencial dano significativo. Ou seja, a Constituição prevê de forma clara a necessidade de estudos prévios para liberação de atividades que possuam potencial para impactar o meio ambiente, bem como estipula a obrigação de que o Poder Público deve defendê-lo.

Conforme entendimento de Pedro Menezes, a partir do que dispõe a carta magna em matéria ambiental, qualquer atividade econômica que incorra em risco de gerar impacto relevante ao meio ambiente precisa necessariamente passar por uma avaliação prévia pelo Poder Público, sendo inconstitucional dispor o contrário174.

Estabelecendo esse ponto de partida, cumpre discordar do que prega a AGU quando afirma que o instituto da dispensa de atos públicos de liberação não possui plurissignificação.

O ponto de discordância reside ao final da redação do inciso I do art. 3º, que estabelece a dispensa em caso de atividades econômicas de baixo risco. O que precisa ser observado é que em matéria ambiental, o risco não é o único elemento de avaliação em questões ambientais, sendo o grau de impacto certo outro elemento. Esse possível erro na técnica redacional, que especificamente em matéria ambiental parece abarcar tanto o risco que não é certo, quanto o impacto inevitável, já foi abordado no tópico 3.2, e seguimos considerando que quando se fala em direito ambiental, a terminologia possivelmente gerará falhas de avaliação desses impactos.

174 _{NIEBUHR. Op.cit., p. 264.}

Outro ponto de preocupação advém do fato de que o legislador optou por definir que o instituto aplica-se a normas ambientais, bem como relegou a classificação das atividades de baixo risco para os demais entes federados. Em nossa opinião, especificamente em matéria ambiental, a aplicação do disciplinado no inciso I do art. 3º deveria ser vetada em matéria ambiental e urbanística se a definição do risco fosse relegada realmente a todos os entes federados. Explica-se.

O Brasil é um país realmente muito vasto em população, e também possui uma gama gigantesca de entes federados, com mais de 5.000 municípios em seu território. Permitir que todos os municípios tenham a prerrogativa de explorar a classificação das atividades de risco em matéria ambiental pode gerar dois problemas de difícil reparação.

O primeiro advém do conhecimento e técnica, pois é fato que muitos municípios brasileiros arrecadam pouco e por isso têm capacidade de investimento em fiscalização e avaliação de impactos limitada, o que pode gerar definições de risco desconectadas com a realidade.

O segundo ponto decorre da possível corrupção que se instauraria através do instituto aqui exposto, com o pagamento de propina a governos municipais, estaduais e até mesmo federais para que enquadrassem empresas que possuem atividades impactantes no meio ambiente em suas definições de baixo risco. Cita-se como exemplo construtoras, vide o notório caso da empresa Odebrecht, que possuía em sua gama de negócios uma empreiteira e uma construtora.

Portanto, concluímos que é uma atitude temerária do Poder Público incluir atividades que possuem risco de causar impactos ambientais como possivelmente dispensáveis de atos públicos de liberação, cabendo ao poder Judiciário remediar essa situação.

Resta considerar a melhor forma de aplicar essa alteração no ordenamento jurídico, sendo que conforme exposto ao longo do presente trabalho, a intenção do legislador na promulgação da Declaração de Direitos de Liberdade Econômica é elogiável. A liberdade econômica é um importante princípio constitucional que foi relegado por governos anteriores durante demasiado tempo, sendo importante que a constitucionalidade da norma seja mantida. Assim, com vistas a solucionar as possíveis antinomias e inconstitucionalidades que poderiam decorrer da manutenção da LLE como está disposta atualmente, e ainda preservar o que há de positivo na Lei, nos ataremos à saída ofertada pelo Partido Socialista Brasileiro, que no ponto de aplicação do instituto em matéria ambiental, sugeriu a aplicação da técnica de interpretação conforme à Constituição, tendo em vista que o diploma possui mais de uma interpretação possível em matéria ambiental, sendo que existem mais critérios de avaliação

além do risco, podendo a atividade classificada como de baixo risco causar impactos e danos ambientais.

No ponto, entendemos que é cabível que a norma seja interpretada conforme a Constituição para restringir o campo de aplicação da dispensa de atos públicos de liberação, impedindo sua aplicação na seara ambiental e de risco a povos tradicionais, para impedir que classificações má intencionadas ou errôneas, de baixo risco, causem danos socioambientais, exigindo que o Estado cumpra sua obrigação constitucional de proteção do meio-ambiente e povos protegidos.

No tocante à aprovação tácita, entende-se que a norma possui pluralidades interpretativas. No caso do instituto constante no inciso IX do art. 3º, conforme já mencionado no item 3.2, o pecado da norma foi sua ambição, pois intenta ser aplicado em uma gama extensa de áreas econômicas, inclusive na ambiental, exposta na ADIN nº 6.528.

Conforme já havíamos exposto no capítulo anterior, entendemos que a extensão da aplicação incorre em riscos e possíveis inconstitucionalidades. O argumento de que existem muitos entes federados, e que a aplicação do instituto da dispensa de atos públicos poderia incorrer em deficiências técnicas e possíveis casos de corrupção também vale para o instituto do silêncio administrativo positivo.

Outro ponto para se considerar é que mesmo com o disposto na LC 140/2011 sustentando a não aplicação do silêncio administrativo positivo em matéria ambiental, a Lei 13.874 segue afirmando sua aplicação na seara, o que causa insegurança.

Acreditamos que mesmo sendo norma de caráter geral, a Lei 13.874/2019 falhou ao ser demasiadamente abrangente com o instituto, permitindo que a aprovação tácita seja aplicada em atividades econômicas de considerável risco, tanto econômico quanto ambiental e urbanístico.

Idealmente, entendemos que a aprovação tácita possui pontos positivos, e também não deve ter seu dispositivo vetado inteiramente. Assim, uma das soluções apontadas pelo Partido Socialista Brasileiro pode ser a saída, mais uma vez, para resolver as possíveis temeridades que poderiam incorrer se o instituto fosse aplicado em atividades econômicas potencialmente causadoras de relevante impacto ambiental.

Trata-se de aplicar a técnica de interpretação conforme a Constituição novamente, para garantir a proteção ao meio ambiente pelo Pode Público. A partir disso, seguindo em acordo com a solução do PSB, entendemos que todos os atos autorizativos que envolvem o meio ambiente, sendo licenciamentos ou não, não devem ser incluídos no âmbito de aplicação

do instituto, pois a expressão Lei deve ser interpretada no sentido mais amplo, abarcando também a carta magna, e assim garantindo que todo e qualquer ato deve ser precedido por avaliação para controle e mitigação dos impactos ambientais.

5 CONCLUSÃO

Conforme apresentado na introdução, a presente monografia objetivou o estudo da Declaração de Direitos de Liberdade Econômica em um primeiro momento, para então passar a análise dos institutos da dispensa de atos públicos de liberação para desenvolvimento de atividade de baixo risco, bem como da aprovação tácita diante do silêncio administrativo, e seus possíveis efeitos na atividade da administração pública. A análise do tema, feita através de revisão bibliográfica monográfica qualitativa, foi realizada utilizando-se da doutrina e legislação, bem como através das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ajuizadas em face da Lei 13.874/19. Diante disso, passemos às conclusões.

Primeiramente, realizou-se uma exposição das justificativas apresentadas para a edição da Lei de Liberdade econômica, para entender as motivações da norma. Nesse ponto, pudemos observar que a evolução histórica da ordem econômica é marcada por fatores como patrimonialismo, oficialismo e autoritarismo, bem como identificamos que o Brasil figurava, até 2019, nas últimas colocações em rankings de liberdade econômica elaborados por renomados institutos internacionais.

Ainda, fez-se uma exposição das características da lei 13.874, passando por temas importantes como a delimitação da abrangência dos dispositivos, o escopo da norma, posicionamento dentro do ordenamento jurídico e princípios constitucionais aos quais a Lei se reporta. A partir desse estudo pode-se concluir que, do escopo da norma pode-se identificar que a Lei busca regular a atividade econômica em sentido estrito, mas também de serviço público, com exceção das atividades oriundas do serviço público que visem o bem estar social e coletivo. Outra constatação feita a partir da leitura das disposições gerais da Lei 13.874/19 é que a norma até seu artigo 4º se reconhece como norma geral de direito econômico, atuando por meio do regime de competência concorrente estabelecido no art. 24 da Constituição Federal.

A despeito das diversas conceituações da doutrina acerca do que seriam normas gerais, em busca de um conceito mais abrangente, optou-se por uma filiação ao conceito de

Celso Antônio Bandeira de Mello, em um entendimento de que as normas gerais podem conter um padrão mínimo de defesa do interesse público, desde que não se esgote a matéria.

No tocante à característica das normas, buscou-se dar maior concretude a princípios e diretrizes constitucionais aos quais a legislação se reporta, surgindo como Lei infraconstitucional consagrando regramentos, ainda que não em caráter definitivo, respeitando a autonomia dos demais entes federados.

Ainda no primeiro capítulo, falou-se dos pilares principiológicos da Declaração de Direitos de Liberdade Econômica. Primeiramente expomos que a Lei 13.874/19 tem como fundamento o valor social do trabalho e a livre iniciativa, bem como é fundado na livre iniciativa como fundamento da ordem econômica, além de reportar-se ao princípio que confere competência ao Estado para fiscalizar, incentivar e planejar, no papel de agente normativo e regulador da atividade econômica. Não obstante, estabeleceu-se ao longo do tópico que todos os princípios devem ser interpretados à luz da dignidade da pessoa humana, princípio fundamental estruturante da República Federativa do Brasil.

Outro ponto destacado no primeiro capítulo diz respeito à simplificação administrativa, tema que desenvolvemos principalmente em torno da obra de Rafael Lima Daudt D’Oliveira. Ao analisar o instituto da simplificação administrativa, identificamos que a Lei de Liberdade Econômica possui diversas normas que se relacionam com o tema, principalmente nas fases de planejamento e execução da atividade administrativa.

Ao longo do segundo capítulo o enfoque passou a ser os institutos da aprovação tácita diante do silêncio administrativo e a dispensa de atos públicos de liberação para desenvolvimento de atividade de baixo risco.

Quando passamos a discorrer acerca da dispensa de atos públicos de liberação, primeiramente reconhecemos que há uma inovação legislativa, tendo em vista que haviam outros dispositivos no ordenamento jurídico nacional que buscavam dispor sobre alvarás e licenças, mas sem conquistar avanços satisfatórios aos olhos do setor empresarial.

No tocante à inovação, se deu por conta de que o estado estabeleceu prestação negativa para si mesmo, sendo que impôs que a administração não exija qualquer ato de liberação para desempenho de atividades classificadas no conceito de baixo risco. O destaque fica por conta dessa mudança de comportamento estatal, que visando desburocratizar os atos de liberação, impõe regulação restritiva à sua própria atuação.

Uma mudança interessante na atividade da administração, além de ter o dever de não exigir atos de liberação, a Lei de Liberdade Econômica, sendo norma de caráter geral,