Esta investigação buscou apreender e analisar a configuração do financiamento da política de assistência social no município do Natal, situando-o na discussão sobre o financiamento da seguridade social brasileira, face ao receituário neoliberal de redirecionamento dos recursos públicos para o capital.
As reflexões aqui condensadas, fruto de um esforço teórico-metodológico de adentrar a obscura esfera das finanças públicas e tentar compreender sua lógica e seus determinantes, possibilitam, ainda que em caráter aproximativo, uma maior compreensão da complexidade que envolve o financiamento da política de assistência social no Brasil, no Estado do Rio Grande do Norte, e particularmente, no município do Natal-RN.
Já se enfatizou ao longo deste trabalho que a política de assistência social alcançou importantes avanços com o advento da Constituição Federal de 1988, LOAS, PNAS-2004 e SUAS. Todavia, mesmo com todos esses processos de avanços no que concerne à legislação e às normatizações, é notório que a assistência social ainda convive com os resquícios da cultura política da negação do direito, do paradigma da ajuda e do favor. Assim, esse trato com a política de assistência social também se reflete no seu financiamento, como tentamos sinalizar ao longo dessa investigação.
Para além do amontoado de dados e percentuais, procurou-se compreender e refletir sobre o lugar que a política de assistência social assume no município do Natal-RN e sua consonância com os princípios e diretrizes da PNAS\2004 e da NOB\2005, marcos orientadores mais recentes da assistência social.
Na particularidade do município em questão, constatamos alguns elementos de análise no que se refere ao financiamento da assistência social. Entre eles, a composição dos recursos arrecadados que compõem as Receitas Municipais, que apresentaram, no período de 2006 a 2010, uma arrecadação média de aproximadamente 963 milhões de reais, dos quais cerca de 68% são de Transferências Correntes e 32% de Recursos Próprios. Revelando, assim, a dependência do município do Natal, assim como a maioria dos municípios brasileiros, das transferências da União e do Estado.
A análise das Receitas Tributárias do município, deu-se a partir da problematização acerca da regressividade do sistema tributário brasileiro, que
privilegia a tributação dos impostos indiretos, embutidos do preço final dos bens e serviços e atinge os mais pobres em detrimento da tributação direta, relacionada à renda e ao patrimônio. Nesse sentido, a composição da Receita Tributária de Natal- RN, nos anos de 2008 e 2009, revelou que o município estudado, por estar inserido no conjunto dos municípios brasileiros que sofrem com as determinações neoliberais, também segue as tendências nacionais de tributação, revelando uma forte predominância na tributação indireta sobre os bens e serviços, por meio do ISS.
Foi detectado, no exame das Leis Orçamentárias Anuais e nos demais documentos referentes ao orçamento da Prefeitura Municipal do Natal, um grave equívoco conceitual na compreensão, por parte da gestão, dos conceitos de Função e Órgão ao agrupar e alocar os recursos da política de assistência social. Dessa forma, no corpo dos referidos instrumentos orçamentários, o agrupamento dos recursos por função (Função 08 - Assistência Social) apresentam-se iguais aos recursos agrupados por órgãos (Órgão 18.000 - SEMTAS), o que à primeira impressão, nos levaria a crer que todos os recursos alocados na SEMTAS seriam destinados às ações, serviços e programas da função 08- assistência social. Entretanto, no decorrer da pesquisa, mostramos que isso não acontece e que, os recursos da assistência social, estão pulverizados em diversos órgãos da administração municipal.
Tendo em vista que a SEMTAS é o órgão gestor da política de assistência social em Natal-RN, responsável também pela gestão das políticas de políticas de trabalho, segurança alimentar, mulheres e minorias e habitação, analisou-se a participação deste órgão no orçamento geral do municipal. No período estudado, representou 2,9% dos recursos da prefeitura.
Verificou-se, ao longo da investigação, que o município do Natal-RN não vem executando a totalidade dos recursos previstos para a SEMTAS, havendo uma distância considerável entre o valor previsto para as ações e o valor executado. No período de 2006 a 2010, a média de execução dos recursos da SEMTAS foi de 88%. Entretanto, esse percentual é ainda menor quando consideramos apenas a função 08 assistência social, dentro da SEMTAS.
No que se refere à execução das unidades orçamentárias da SEMTAS, entre elas, o Fundo Municipal de Assistência Social, nos anos de 2005 a 2009, o exame dos dados mostrou que o percentual de execução varia de 25% do Fundo Municipal
de Promoção dos Direitos e Deveres da Criança e do Adolescente a 93,6% de execução no Gabinete do Secretário. As demais unidades orçamentárias apresentaram percentual de execução considerados baixos frente às demandas e necessidades da política social em questão. O Fundo Municipal de Apoio à Política do Idoso (FUMAPI) executou apenas 34,2% no período estudado; o Conselho Municipal dos Direitos da Mulher e Minorias executou uma média de 63,8% dos recursos previstos; o Fundo Municipal de Desenvolvimento Econômico (FUMDEC) teve uma execução de 70,4% e, por fim, a unidade orçamentária FUMAS, executou 72% dos recursos previstos.
Nessa conjuntura, referenciado pelas orientações da PNAS/2004 e da NOB/2005, o estudo analisou o comportamento do FUMAS no financiamento da política de assistência social em Natal, tendo em vista que nesta unidade orçamentária, devem estar alocados todos os recursos da assistência social, direcionados para os serviços, programas, projetos e benefícios exclusivos da referida política.
No município do Natal, todavia, estas orientações e recomendações não vêm sendo totalmente cumpridas, pois no Fundo Municipal de Assistência Social de Natal, existem recursos de outras naturezas identificados como função 08 assistência social, a exemplo das subfunções: 451 - Infra-Estrutura Urbana; 481 - Habitação Rural; 482 - Habitação Urbana e 122 - Administração Geral.
Desse modo, os recursos da política de assistência social, que deveriam estar alocados no FUMAS, estão dispersos e pulverizados em vários órgãos e/ou secretarias da administração municipal. Durante o período estudado, foram identificados recursos da assistência social na Secretaria do Gabinete do Prefeito; Gabinete do Vice-Prefeito; Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Finanças (SEMPLA); Secretaria Municipal de Desenvolvimento Comunitário; Secretaria Municipal de Serviços Urbanos (SEMSUR); Secretaria Municipal de Educação; Secretaria Municipal de Relações Interinstitucionais e governança solidária (SERIG) e Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres (SEMUL).
O montante de recursos pulverizados durante a pesquisa atingiu a soma de R$ 17.386.000, com grande parte dos recursos alocados na sub-função 244- Assistência Comunitária, encarregada, entre outras finalidades, das despesas com “Concessão de auxílios diversos”, ”Apoio Financeiro ao desenvolvimento de ações comunitárias e sociais”, “Concessão de auxílios para as atividades humanitárias e
sociais”. As definições vagas e imprecisas que caracterizam esta subfunção, permitem relativa liberdade dos gestores na alocação dos recursos, o que pode favorecer ao uso indevido dos recursos como manobra política. Cabe mencionar ainda que esta dispersão dos recursos da função 08 em diversos órgãos dificulta a análise, fiscalização e o controle dos recursos da política de assistência social, além de ferir, de certa forma, a diretriz do comando único, já que os recursos que não estão alocados no órgão gestor da assistência social (SEMTAS) estão sendo geridos por outros órgãos e /ou secretarias.
Na direção de analisar os “verdadeiros” recursos da política de assistência social e de desconstruir o equívoco conceitual da gestão municipal na elaboração dos instrumentos orçamentários no município do Natal – RN, este trabalho constatou que os reais recursos destinados a função 08 assistência social, no decorrer do período estudado, representam apenas 1,6% do total do orçamento geral da prefeitura, percentual considerado ínfimodiante da grande demanda e exigência de recursos para esta política. Tal percentual também é distante da vinculação de 5% dos recursos das três esferas de governo para a política de assistência, reivindicados nas Conferências de Assistência Social. Nessa perspectiva, observa- se que a assistência social não possui um lugar privilegiado no orçamento da prefeitura do natal, com recursos insuficientes para financiar o conjunto de ações da política municipal de assistência.
A investigação aponta, ainda, outras questões importantes acerca da gestão do financiamento da política de assistência social no município estudado. Conforme a NOB/2005, no interior do Fundo Municipal de Assistência Social devem está alocados todos os recursos destinados à política de assistência social, cabendo a SEMTAS, sua gestão e responsabilidade e ao Conselho Municipal de Assistência Social, a orientação, controle e fiscalização desse gerenciamento, por meio de resoluções relativas à elaboração da proposta orçamentária que trata da destinação de recursos, aos critérios de partilha, ao plano de aplicação e à execução orçamentária e financeira.
Em Natal, no entanto, apenas 80% dos recursos da assistência social estão alocados no Fundo Municipal de Assistência Social, no período de 2006 a 2011. Enquanto 20% dos recursos estão alocados em outras unidades orçamentárias, sem apreciação e controle do Conselho Municipal de Assistência Social, cuja competência é “aprovar a proposta orçamentária dos recursos (...) alocados no
Fundo Municipal de Assistência”, além de “acompanhar a execução orçamentária e financeira anual dos recursos” (BRASIL, 2005, p.128)
No tocante ao co-financiamento da política de assistência pelas três esferas de governo, recomendado pela PNAS/2004, destaca-se que o Fundo Estadual de Assistência Social não vem co-financiando a assistência social no município do Natal. Assim, as ações da assistência social são executadas com recursos próprios e transferidos do Fundo Nacional de Assistência Social.
Uma breve aproximação com o orçamento geral do Estado do Rio Grande do Norte suscitou a necessidade de se refletir sobre a (não) participação do Estado no co-financiamento municipal, sobre o comando único na gestão da política estadual de assistência, sobre o montante de recursos destinados às subvenções sociais as entidades filantrópicas e sobre a consonância com a diretriz da Política Nacional que preconiza a primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo.
Parece-nos prudente afirmar que a fragmentação, a pulverização e o baixo percentual de execução dos recursos da assistência social em Natal, apontados no decorrer do estudo, refletem (além das determinações políticas, sociais e econômicas comuns aos municípios brasileiros) um entendimento difuso do conteúdo da política de assistência social, da natureza de suas ações e da sua concepção de política pública. Enfatiza-se que a autonomia nas formas de classificação e na alocação de recursos da assistência social pode trazer fortes implicações no processo de orçamentação da política e no seu controle, por parte do CMAS. Faz-se necessário, pois, que haja uma maior regulação dos recursos da política de assistência social e a adoção de uma Norma Operacional específica para a normatização dos recursos financeiros.
Existe uma série de desafios que precisam ser enfrentados na esfera do financiamento da política de assistência social e em particular, no município do Natal-RN. Entre eles, destacamos os seguintes:
I. A necessidade de maior transparência dos recursos públicos, com adoção de estratégias que tornem a interpretação dos instrumentos de planejamento mais acessíveis às pessoas comuns. Um passo importante foi dado no ano de 2009, com a criação da Lei Complementar nº. 131, cujo objetivo é conferir transparência à gestão das contas públicas em todos os níveis. Segundo esta
Lei, todos os gestores públicos do país tem obrigação de disponibilizar na internet (“em meios eletrônicos de acesso publico”) informações detalhadas e atualizadas sobre a execução orçamentária (receitas e despesas) de todos os órgãos dos poderes Executivo, Judiciário e Legislativo da União, Estados, municípios e do Distrito Federal.
II. A socialização e difusão do conhecimento acerca do processo de financiamento da política de assistência social, inclusive dos aspectos técnicos dos instrumentos de planejamento na administração pública;
III. A vinculação de um percentual mínimo de destinação obrigatória de recursos próprios em cada esfera de governo, como forma de garantir a efetividade do co-financiamento e ampliar a cobertura do atendimento;
IV. A adoção de uma Norma Operacional Básica que trate especificamente dos recursos financeiros a fim normatizar, com maior afinco, a operacionalização dos recursos da política de assistência social;
V. O fortalecimento do Fundo Municipal de Assistência Social como instrumentos de gestão transparente e racionalizadora de recursos, que contribua para maior visibilidade da assistência social no interior da administração, bem como para o controle social da execução orçamentária.
VI. Por fim, o desafio que transcende a particularidade da assistência social e estende-se às políticas sociais e à sociedade como um todo. Trata-se do enfrentamento das políticas macroeconômicas neoliberais de contigenciamento dos gastos sociais e redirecionamento dos recursos públicos para o capital.
Diante das reflexões desenvolvidas ao longo do trabalho, destaca-se, ainda, a necessidade gritante de enfrentamento às questões tradicionais que ainda permeiam o imaginário popular sobre a assistência social, caracterizado pela política do favor. É urgente, pois, avançar na construção efetiva da concepção de direito, da assistência social como política pública, possível de ser reclamável ao Estado.
REFERÊNCIAS
ANDERSON, P.. Balanço sobre o neoliberalismo. In: SADER, E.; GENTIL, P. (orgs.). Pós- Neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995.
ANFIP. Fundação Anfip de Estudos de Seguridade Social. Análise da Seguridade Social em 2009. Brasília: ANFIP, 2010.
AMARAL, Angela. A Categoria Sociedade Civil na Tradição Liberal e Marxista In: O Mito da Assistência Social: ensaios sobre Estado, Política e Sociedade. Recife: Ed. Universitária da UFPE, 2006.
ANTUNES, D. J. N. e GIMINEZ, D. M. Transferência de renda aos ricos e aos
pobres no Brasil - notas sobre os juros altos e o bolsa-família. Revista Carta Social e do Trabalho (CESIT), nº. 05, set. 2006 a abril 2007
ARRETCHE, M. T. S.. Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v.14, n. 40, 1999.
BEHRING, E. R.. Brasil em contra-reforma: desestruturação do Estado e perda de direitos. São Paulo: Cortez, 2003.
______; BOSCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, 2006. (Biblioteca Básica do Serviço Social, v. 2).
BOSCHETTI, Ivanete. Assistência Social no Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo. 2. ed. Brasília: [s.n.], 2003a.
______ (Coord.). Relatório de Pesquisa: avaliação dos dez anos de
implementação da lei Orgânica da Assistência Social: um olhar dos Conselhos Estaduais e municipais e do Distrito Federal. Brasília: [s.n.], 2003b.
______. O futuro das políticas sociais no governo Lula. Revista Katálysis, v. 10. n.1, jan./jun. 2007. Disponível em: <www.scielo.br>. Acesso em: 30 ago. 2007 às 22h30min.
______. A Política da Seguridade Social no Brasil. In: ______. Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS\ABEPS, 2009. ______; SALVADOR, E. Orçamento da seguridade social e política econômica: perversa alquimia. Revista Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n. 87, 2006. ______; TEIXEIRA, S. O.; DIAS, A. T.. Programas de transferência de renda: a “Nova” Face da Política de Assistência Social no Governo Lula. Análise do PLOA do Ministério do desenvolvimento Social e Combate à Fome para 2005. InfoGesst, Nota técnica do Grupo de Estudos e Pesquisa em Seguridade Social e Trabalho. v. 1, n. 1, Brasília, nov. 2004.
______; et al. A execução orçamentária da política de assistência social e dos
programas para crianças e adolescentes. Revista Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n. 85, Março de 2006.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. São Paulo: Saraiva, 1997.
______. MPAS/SAS. Lei Orgânica da Assistência Social, nº 8.742, 7 de dezembro de 1993. [S.l: s.n.], 1993.
______. Política Nacional de Assistência Social (PNAS-2004). Brasília: [s.n.], 2004.
______. Norma Operacional Básica (NOB-SUAS). Brasília: [s.n.], 2005.
BRAZ , Marcelo; NETTO, José Paulo. Economia Política: uma introdução crítica. São Paulo: Cortez, 2006.
CAVALCANTI, L. W. V. R.. Natal: finanças municipais 2000/2005. Natal, (RN): Prefeitura Municipal do Natal, 2006.
CFESS. CFESS MNIFESTA: avanços e desafios na implantação do SUAS. In: Boletim Informativo do Conselho Federal de Serviço Social (CFESS). Brasília: [s.n.], 2005.
COHN, A.. As políticas sociais no governo FHC: tempo social. Revista Sociológica da USP, São Paulo, v. 2, n.11, out. 1999. p. 183-197.
CORDEIRO, José Lucas. Heterogeneidade no trato orçamentário da política de assistência social nas três esferas de governo. São Paulo. 2009. Tese
(Doutorado em Serviço Social) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), São Paulo. 2009.
COUTO, Berenice Rojas et al. O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma realidade em movimento. São Paulo: Cortez, 2010.
CUNHA, Rosani Evangelista da. Organização e gestão das políticas sociais no Brasil: o financiamento de políticas sociais no Brasil. In: ______. Capacitação em Serviço Social e Política Social. mód. 03. Brasília: UnB, Centro de Educação Aberta, Continuada a Distância, 2000.
DAIN, Sulamis. O financiamento público na perspectiva da política social. Revista Economia e Sociedade, Campinas, n. 17, dez. 2001. p. 113-140.
DAVI, Jordeana. O Financiamento da Assistência Social no Contexto do Sistema Único de Assistência Social: um estudo sobre a realidade dos municípios habilitados na gestão plena do SUAS no Estado da Paraíba. Relatório Final enviado ao CNPq. Campina Grande, (PB): [s.n], 2009.
DIAS, Adriane Tomazelli. A “nova” questão social e os programas de
transferência de renda no Brasil. Brasília. 2006. Dissertação (Mestrado em Política Social) - Universidade Federal de Brasília, Brasília. 2006.
DRUCK, G; FILGUEIRAS, L. Política Social focalizada e ajuste fiscal: as duas faces do governo Lula. Revista Katálysis v. 10. n.1. janeiro/junho de 2007. Disponível em: www.scielo.br. Acesso em: 30/08/2007 às 22h30min.
FAGNANI, Eduardo. Ajuste econômico e financiamento da política social brasileira: notas sobre o período 1993/98. Revista Economia e Sociedade, Campinas, n. 13, dez. 1999. p. 155-178.
FERREIRA, I. B.. As políticas brasileiras de seguridade social: assistência social. In: ______. Capacitação em serviço social e políticas sociais. mód. 3. Brasília: UnB, Centro de Educação Aberta, Continuada a Distância, 2000.
FLEURY, S. M. T.. Assistência na previdência social: uma política marginal. In: SPOSATI, A.; FALCÃO, M. do C.; FLEURY, S. M. T.. Os direitos (dos
desassistidos) sociais. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1991.
FBO, Fórum Brasil do Orçamento. Cadernos para discussão: superávit primário. [S.l: s.n.], 2004.
GENTIL, D. L.. A falsa crise do sistema de seguridade social no Brasil: uma análise financeira do período 1990-2005. [S.l.: s.n.], 2006. Disponível em:
<www.fundaçãoanfip.org.br>. Acesso em: 16 abr. 2007.
______. A Política fiscal e a falsa crise da seguridade social brasileira: análise financeira do período de 1990 a 2005. Rio de Janeiro. 2006. Tese (Doutorado em xxxxxxx) - Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 2006. Disponível em: <www.fundaçãoanfip.org.br>. Acesso em: 15 jan. 2008.
IAMAMOTO, V. M. A questão social no capitalismo. Revista Temporalis, Brasília, v. 2, n. 3, Janeiro a Junho de 2001.
INSTITUTO Brasileiro De Geografia E Estatística. Dados do Censo 2010. [S.l.: s.n], 2011. Disponível em:
http://www.censo2010.ibge.gov.br/dados_divulgados/index.php?uf=24>. Acesso em: 15 nov. 2010.
KHAIR, Amir. Prioridade à justiça tributária. In: ______. Carta social e do trabalho. n. 08. [S.l.]: Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT), 2008. MARANHÃO, C. H.. Acumulação, trabalho e superacumulação: crítica ao conceito de exclusão social. In: ______. O mito da assistência social: ensaios sobre estado, política e sociedade. Recife: Ed. Universitária da UFPE, 2006.
MINAYO, Maria Cecília de Souza. Pesquisa social: método e criatividade. Petrópolis, (RJ): Vozes, 1994.
______. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. 4. ed. São Paulo: Hucitec; Rio de Janeiro: Abrasco, 1996.
MOTA, Ana Elizabete. Cultura da crise e seguridade social: um estudo sobre as tendências da previdência e da assistência social brasileira nos anos 80 e 90. São Paulo: Cortez, 2008.
______. Serviço social e seguridade social: uma agenda recorrente e desafiante. Revista em Pauta, n. 20, 2007.
______; MARANHÃO, Cesar Henrique; SITCOVSKY, Marcelo. O sistema único de assistência social e a formação profissional. Revista Serviço Social e Sociedade, n. 87, set. 2006.
NOTA técnica n. 170. Orçamento para 2011: um ajuste fiscal seletivo. [S.l.: s.n.], nov. de 2010. Disponível em: <www.inesc.org.br>. Acesso em 15 de novembro de 2010.
OLIVEIRA, Francisco de. O surgimento do antivalor: capital, força de trabalho e fundo público. In: ______. Os Direitos do antivalor: a economia política da hegemonia imperfeita. Petrópolis, (RJ): Vozes, 1998.
OLIVEIRA, Íris Maria de. Assistência social pós-LOAS em Natal: a trajetória de uma política social entre o direito e a cultura do atraso. São Paulo. 2005. Tese (Doutorado em Serviço Social). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC- SP), São Paulo. 2005.
PAIVA, Beatriz. Fundo de Assistência Social de Florianópolis/SC. In: ______. Fundos públicos e políticas sociais. São Paulo: Instituto Pólis, 2004.
PEREIRA, Potyara. A política social no contexto da seguridade social e do Welfare State: a particularidade da Assistência Social. Revista Serviço Social e Sociedade, São Paulo, v. 19, n. 56, mar. 1998.
RIO GRANDE DO NORTE. Natal. Prefeitura Municipal do Natal. Lei Orçamentária