SOCIAL (B) % B/A 2006 695.341.000 14.303.000 2% 2007 875.255.000 16.797.000 1,9% 2008 962.129.000 16.047.000 1,7% 2009 1.072.141.000 15.263.000 1,4% 2010 1.615.346.000 25.804.000 1,6% 2011 2.413.543.000 28.150.000 1,2% MÉDIA 1,6% EVOLUÇÃO + 247% + 97% - 40%
Fonte: Elaboração própria, baseada nas Leis Orçamentárias Anuais da Prefeitura do Natal
dos anos de 2006 a 2011.
4.2.8 O Fundo Municipal de Assistência Social e a Gestão dos Recursos da Assistência Social em Natal: distância das orientações da PNAS/2004 e NOB/SUAS
Outro importante eixo de análise do financiamento da política de assistência social na esfera municipal é a configuração do Fundo Municipal de Assistência Social.
De acordo com a PNAS\2004, a instituição dos fundos de assistência social caracteriza uma forma de gestão transparente e racionalizadora de recursos, que contribui para o fortalecimento e visibilidade da assistência social no interior da administração, bem como para o controle social de toda execução financeira. Acrescenta que os fundos especiais, por se constituírem na reunião de recursos financeiros para determinadas ações, não possuem personalidade jurídica e nem tampouco autonomia administrativa e financeira, estando vinculados a órgãos públicos. São estruturados como unidade orçamentária, por representarem
importante mecanismo de captação e apoio financeiro aos programas orçamentários e às ações de sua área de vinculação.
Nesse sentido, cabe ao órgão responsável pela coordenação da política de assistência social (no caso, a SEMTAS), a gestão e responsabilidade pelo fundo naquele âmbito, e, ao conselho respectivo, a orientação, o controle e a fiscalização dos recursos, através de resoluções relativas à elaboração da proposta orçamentária que trata da destinação de recursos, aos critérios de partilha, ao plano de aplicação e à execução orçamentária e financeira.
Considerando que os fundos de assistência social devem, conforme a NOB\Suas, contemplar todos os recursos destinados à política de assistência social no seu ente federativo, consideramos relevante a análise o percentual de recursos alocados no Fundo Municipal de Assistência Social do Natal e fora dele, indicando quais recursos são, efetivamente, objetos de aprovação e acompanhamento por parte do Conselho Municipal de Assistência Social do município do Natal.
Nessa direção, Paiva (2004) destaca que:
No caso da Assistência Social, muitos recursos continuam fora do Fundo, ou seja, os fundos são criados para receber os recursos federais, mas de fato não incorporam o conjunto das políticas. O que dificulta bastante que esses Fundos cumpram o papel para o qual estão destinados. Por que o papel do Fundo não está ligado apenas à vinculação de recursos a programas de trabalho, está ligado a um modelo de democratização do exercício do poder que pressupõe o controle desses Fundos pelos Conselhos.
Entre as exigências, apontadas pela NOB\Suas, para que o fundo de assistência receba transferências de recursos federais está a seguinte condicionalidade: “constituir unidade orçamentária para cada fundo de assistência social nas respectivas esferas de governo, contemplando todos os recursos destinados à Política de Assistência Social” (BRASIL, 2005, p.131). Como é sabido, o Fundo Municipal de Assistência Social do município do Natal é uma das seis unidades orçamentárias da SEMTAS, no entanto, a presente investigação buscou saber se no seu interior estão alocados todos os recursos destinados a política de assistência social no município.
A análise da Tabela 20 permite identificar a composição de recursos do FUMAS no período analisado. Destaca-se que do total de recursos, apenas 64% é destinado à função 08 assistência social. Em contrapartida, 36% dos recursos são
destinados a outras funções destacadas que já foram anteriormente citadas. Esses dados demonstram que, em Natal, os recursos do FUMAS não são exclusivos da assistência social, contrariando as orientações da NOB\SUAS.
TABELA 20: Composição dos Recursos do FUMAS, nos anos de 2006 a 2011.
ANO TOTAL FUMAS (A) Função 08- Assistência Social no FUMAS (B) Outras Funções FUMAS (C) % B/A C/A % 2006 24.313 11.622 12.691 48% 52% 2007 19.622 12.670 6.952 65% 35% 2008 18.694 12.895 5.656 69% 31% 2009 18.551 12.138 6.413 65% 35% 2010 30.584 21.357 9.227 70% 30% 2011 33.223 22.767 10.456 68% 32% Média: 64% 36%
Fonte: Elaboração própria, baseada nas Leis Orçamentárias Anuais da Prefeitura do Natal
dos anos de 2006 a 2011.
A fragmentação e pulverização dos recursos da assistência social nos diversos órgãos do aparato municipal refletem, indubitavelmente, um entendimento difuso do que é a política de assistência social, da natureza de suas ações e da sua concepção de política pública. Nessa perspectiva, o referido estudo identificou o percentual de recursos da política de assistência social em Natal alocados no FUMAS e fora do FUMAS. Cabe lembrar que, pelas recomendações da NOB, todos os recursos dessa política deveriam estar alocados no FUMAS. Conforme a Tabela 21, no período analisado, porém, apenas 80% dos recursos da assistência social estão alocados no Fundo Municipal de Assistência. Existindo 20% dos recursos em outras unidades orçamentárias, sem apreciação e controle do Conselho Municipal de Assistência Social, já que este tem como competência “aprovar a proposta orçamentária dos recursos (...) alocados no Fundo Municipal de Assistência”, bem como “acompanhar a execução orçamentária e financeira anual dos recursos” (BRASIL, 2005, p. 128).
Esses dados são ainda mais preocupantes quando verificado que, do ano de 2006 a 2011, mesmo com as mudanças ocorridas no contexto do SUAS, não foram identificadas mudanças significativas, na direção da PNAS, em alocar todos os recursos da Assistência social no FUMAS.
TABELA 21: Percentual de Recursos da Assistência Social Alocados no FUMAS e fora do FUMAS.
ANO Assistência Social Função no FUMAS (A) Função Assistência Social fora do FUMAS (B) TOTAL Função 8 Assistência Social (A+B) = C % (A/C) (B/C) % 2006 11.622 2.681 14.303.000 81% 19% 2007 12.670 4.127 16.797.000 75% 25% 2008 12.895 3.152 16.047.000 80% 20% 2009 12.138 3.125 15.263.000 80% 20% 2010 21.357 4.447 25.804.000 83% 17% 2011 22.767 5.383 28.150.000 81% 19% Média 80% 20%
Fonte: Elaboração própria, baseada nas Leis Orçamentárias Anuais de 2006 a 2011.
No âmago deste debate, cabe ainda destacar o papel da SEMTAS enquanto gestora dos recursos da assistência social no município do Natal. As Leis Orçamentárias Anuais46 apontam como atribuições da SEMTAS, “coordenar, executar, acompanhar e avaliar a Política Municipal de Assistência Social, em consonância com as diretrizes do Sistema Único de Assistência Social – SUAS e da Política Nacional de assistência Social - PNAS; bem como gerenciar o FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social e os demais recursos orçamentários destinados à Assistência Social, assegurando a sua plena utilização e eficiente operacionalidade.
Acerca da gestão financeira dos recursos da assistência social, a NOB/2005 estabelece que:
Cabe ao órgão responsável pela Política Pública de Assistência Social, na respectiva esfera de governo, a gestão e a responsabilidade pelo fundo naquele âmbito, e ao conselho respectivo, a orientação, o controle e a fiscalização desse gerenciamento, através de resoluções relativas à elaboração da proposta orçamentária que trata da destinação dos recursos, aos critérios de partilha, ao plano de aplicação e à execução orçamentária e financeira (BRASIL, 2005, p. 129).
Embora o papel dos Conselhos Municipais de Assistência Social seja aprovar e acompanhar a execução dos recursos do FUMAS, sabemos que existem inúmeros
empecilhos para sua efetivação, tais como a falta de estrutura adequada e formação de seus membros, bem como o jogo de interesses, muitas vezes corporativos, que permeia os espaços de tomada de decisão.
Ressalta-se, ainda, que a prestação de contas das transferências de recursos federais é realizada mediante demonstrativo sintético anual da execução físico- financeira do SUAS, elaborado pelos gestores e submetido à avaliação do CMAS, que verifica o cumprimento de metas físicas e financeiras do plano de ação. Se a prestação de contas não for enviada ou se houver alguma irregularidade grave, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) solicita à Comissão Intergestora Bibartite (CIB), a desabilitação do Município e a suspensão dos recursos até decisão final sobre o nível de gestão do município. O que muitas vezes acontece, no âmbito dos conselhos municipais, é que os órgãos gestores enviam a prestação de contas para CMAS num pequeno espaço de tempo anterior à submissão do MDS. Por conseguinte, a aprovação da prestação de contas se dá “às pressas” e muitos conselheiros acabam aprovando para “não prejudicar o município” com a suspensão dos recursos. Esse é apenas um dos exemplos de medidas que desqualificam a fiscalização e o controle social dos recursos da política de assistência social.
Diante das complexas relações existentes no âmbito da gestão, financiamento e controle social das políticas sociais, entre elas a assistência social, reforça-se a urgência de que os sujeitos envolvidos na formulação, gestão e execução (sejam conselheiros, usuários, profissionais e\ou gestores), conheçam e sobretudo, compreendam os orçamentos municipais, estaduais e federal, a fim de discutir e analisar as propostas orçamentárias mais profundamente, buscando identificar as prioridades dos gastos dos Municípios, Estados e da União .
Portanto, conhecer o orçamento público mais profundamente é uma forma de contribuir para maior transparência na divulgação de seus dados, facilitando o monitoramento dos gastos e a participação social na luta pela ampliação e execução orçamentária.
Ainda no âmbito do FUMAS, analisou-se a composição de suas receitas a fim de identificar a origem dos recursos e o formato do co-financiamento da política de assistência social no município do Natal-RN. A Tabela 22 a seguir mostra que no
período de 2006 a 2011 a previsão de arrecadação47 das receitas do FUMAS é oriunda basicamente das transferências do FNAS, de recursos de convênios e de transferências municipais. Não sendo detectada, em nenhum dos anos estudados, a transferência de recursos do Fundo Estadual da Assistência Social, o FEAS.
TABELA 22: Composição das receitas do FUMAS, conforme LOAs, no período de 2006 a 2011. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Receita Patrimonial 87.000 140.000 179.000 81.000 223.000 47.000 Transferência do FNAS 6.157.000 6.285.000 5.500.000 6.108.000 6.976.000 8.038.000 Transferência de Convênios 4.035.000 16.000 273.000 645.000 924.000 2.196.000 Receita de Transferência do Município 14.034.000 13.181.000 12.742.000 11.717.000 22.461.000 22.942.000 TOTAL 24.313.000 19.622.000 18.694.000 18.551.000 30.584.000 33.223.000 Participação das transferências do FNAS 25% 32% 29% 33% 23% 24%
Fonte: Elaboração própria, baseada nas Leis Orçamentárias Anuais dos anos de 2006 a
2011.