Tendo em vista que a Lei Orçamentária Anual é um instrumento de planejamento dos recursos, serão analisadas as LOAs dos anos de 2006 a 2011 Prefeitura Municipal do Natal, a fim de serem identificadas as prioridades orçamentárias bem como o “lugar” ocupado pela política de Assistência Social nesse contexto. 39
Para melhor compreensão das constatações exibidas mais adiante, faz-se necessário esclarecer alguns aspectos da investigação: em todas as Leis Orçamentárias analisadas, há uma “confusão” na compreensão, por parte da gestão, dos conceitos de Função e Órgão ao agrupar e alocar os recursos. Segundo o Tesouro Nacional, “o órgão é o Ministério, Secretaria ou Entidade desse mesmo grau, aos quais estão vinculadas as respectivas Unidades Orçamentárias”. Nesse caso, é a Secretaria Municipal de Assistência Social e Trabalho, cujas ações não são exclusivas da Assistência Social, como revelado anteriormente. Já as Funções são entendidas como “o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa
39 O ano de 2005 não será analisado, pois a Lei Orçamentária desse ano não encontra-se disponível no site da Prefeitura Municipal e não foi possível a obtenção deste documento por outra via.
que competem ao setor público40”. Conforme a portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, que trata da classificação programática, a Assistência Social é classificada como função 08, com as respectivas sub-funções: 241 – Assistência ao Idoso; 242- Assistência ao Portador de Deficiência, 243- Assistência à Criança e ao Adolescente e 244-Assistência Comunitária. Considerando que o objetivo da pesquisa é analisar o financiamento da Assistência Social no município do Natal, deu-se prioridade as análises dos instrumentos orçamentários no âmbito da função 08 – Assistência Social- e de suas sub-funções41.
A questão é que nas Leis Orçamentárias e nos demais documentos analisados da Prefeitura Municipal do Natal, o agrupamento dos recursos por função (Função 08 - Assistência Social) são iguais aos recursos agrupados por órgãos (Órgão 18.000 - SEMTAS). Dessa forma, uma leitura rápida dessas Leis dá a impressão de que todos os recursos alocados no órgão Secretaria Municipal de Assistência Social e Trabalho seriam destinados às ações, serviços e programas da função 08- Assistência social, o que na realidade não acontece. Verificou-se que os recursos destinados a Assistência Social são bem menores que os previstos nos instrumentos orçamentários, a exemplo das Leis Orçamentárias Anuais.
FIGURA 1: Políticas que compõem a Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social (SEMTAS).
Fonte: Elaboração própria, (2011).
40 PORTARIA Nº 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999, DO MOG
– DOU de 15.4.99
41 Conforme Cordeiro (2009), o orçamento da assistência social caracteriza-se com aquele que deve abarcar todas as ações da assistência social definidas pela PNAS/2004, classificadas na função 8 (assistência social); sob a coordenação do órgão gestor da política e cujos recursos financeiros devem estar alocados no Fundo de Assistência Social, nas três esperas de governo.
Para análise do orçamento geral do município do Natal, partiu-se do pressuposto de que o orçamento é um importante instrumento de identificação das prioridades e compromissos dos governos, de caráter não apenas técnico, mas, também político, na medida em que estabelece prioridades e decisões que resultam da correlação de forças presentes na sociedade. Nesse sentido, o Gráfico 1, abaixo, mostra o ranking de prioridades alocativas da Prefeitura Municipal do Natal nos anos de 2006 a 2011, destacando-se que as três políticas que receberam maior atenção na previsão orçamentária foram Saúde (23,3%), Urbanismo (31,6%) e Educação (16,3%). Já as áreas de Desporto e Lazer, Gestão Ambiental e Ciência e Tecnologia receberam menor destinação de recursos, com percentuais abaixo de 0,5% no período estudado.
No tocante à participação da SEMTAS (interpretada, pelas Leis Orçamentárias, com função 08 Assistência Social), representou, durante o período estudado, uma média de 2,9% do orçamento geral da Prefeitura do Natal. Esse valor é considerado ínfimo por duas razões: a primeira, pela distância das reivindicações da VI Conferência de Assistência Social, que recomenda o investimento de 5% dos recursos dos governos na política de assistência social. A segunda é que, se considerarmos que o percentual de 2,9% apontado nas Leis Orçamentárias é destinados à SEMTAS (que não é responsável apenas pela da assistência social) e não à função assistência social, esse valor diminui ainda mais.
GRÁFICO 1: Ranking de prioridades orçamentárias da Prefeitura Municipal do Natal no período de 2006 a 2011.
Fonte: Elaboração própria, baseada nas Leis Orçamentárias Anuais dos anos de 2006 a 2011.
A Tabela 12, a seguir revela a participação do órgão gestor da assistência social (SEMTAS) no orçamento geral da prefeitura municipal do Natal. A análise dos dados nos mostra que houve uma evolução de 247% dos recursos do orçamento da prefeitura e de 71% dos recursos destinados a SEMTAS. No entanto, o percentual de participação da SEMTAS no total dos recursos da prefeitura, caiu consideravelmente, de 4,27% em 2006 para 2,09% em 2011, sendo a menor participação em todo o período estudado. Essa queda na participação da SEMTAS no total dos recursos é considerada um enorme retrocesso na consolidação de um padrão de financiamento reivindicado nas Conferências de Assistência Social:
Recomenda-se que Estados, Distrito Federal e Municípios invistam, no mínimo, 5% do total da arrecadação de seus orçamentos para a área, por considerar a extrema relevância de, efetivamente, se instituir o co- financiamento, em razão da grande demanda e exigência de recursos para esta política (PNAS, ano, p. 51).
TABELA 12: Participação da SEMTAS no orçamento geral da Prefeitura do Natal, no período de 2006 a 2011.
ANO DESPESA TOTAL
(A) DESPESA SEMTAS\ ASSISTÊNCIA SOCIAL (B) % B/A 2006 695.341.000 29.716.000 4,3 2007 875.255.000 27.425.000 3,1 2008 962.129.000 28.013.000 2,9 2009 1.072.141.000 27.587.000 2,5 2010 1.615.346.000 45.013.000 2,7 2011 2.413.543.000 50.564.000 2 Média 2,9% EVOLUÇÃO +247% +71% -104%
Fonte: Elaboração própria baseada nas Leis Orçamentárias Anuais de 2006 a 2011.
Como sabemos, as Leis Orçamentárias Anuais são mecanismos destinados a estipular, identificar e prever recursos para o ano posterior a sua elaboração. Ela por si só não garante a execução dos recursos. Por isso, considerou-se de extrema importância, analisar a execução dos recursos no âmbito da assistência social, buscando identificar se os recursos previstos estão sendo realmente executados. O exame desses dados foi possível através da análise dos documentos oficiais da Prefeitura Municipal do Natal, denominado “Comparativo da despesa autorizada com
a realizada”. As análises relacionadas à execução dos recursos da SEMTAS compreendem os anos de 2005 a 2009, haja vista que no período de coleta dos documentos, a Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Finanças não dispunha dos documentos referentes aos anos de 2010 e 2011.
Na Tabela 13 verifica-se outro problema no financiamento da assistência social no município do Natal. Trata-se da distância entre o valor previsto para as ações da SEMTAS e o valor executado. No período de 2006 a 2010, a média de execução dos recursos foi de 88%. Todavia, esse valor é ainda menor quando analisamos apenas a função 08 assistência social.
TABELA 13: Comparação entre os valores previstos para a SEMTAS e os valores executados, nos anos de 2006 a 2010.
ANO Previsão dos recursos (baseada na LOA) Em mil reais R$ Execução dos Recursos (Em mil reais
R$) Percentual De execução (%) 2006 29.716.000 21.632.337 72,8 2007 27.425.000 22.379.508 81,6 2008 28.013.000 23.594.377 84,2 2009 27.587.000 28.887.326 104,7 2010 45.013.000 43.779.456 97,2 2011* 50.564.000 - - MÉDIA 88,1%
Fonte: Elaboração própria, baseada nas Leis Orçamentárias dos anos de 2006 a 2011 e nos
“Comparativo da despesa autorizada com a realizada” dos anos de 2005 a 2009.
* - como o ano de 2011 ainda não foi concluído, os balanços finais não foram finalizados.
A Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social possui seis unidades orçamentárias: Gabinete do Secretário; Conselho Municipal dos Direitos da Mulher e das Minorias; Fundo Municipal de Apoio a Política do Idoso – FUMAPI; Fundo Municipal de Promoção dos Direitos e Deveres da Criança e Adolescentes; Fundo Municipal Desenvolvimento Econômico – FUMDEC; e Fundo Municipal de Assistência Social – FUMAS. A análise da distribuição dos recursos da SEMTAS conforme unidade orçamentária possibilitou verificar que o nível de execução é considerado baixo tendo em vista a demanda que necessita desta política.
Com relação à composição dos recursos da SEMTAS, o Gráfico 2 abaixo, revela que o FUMAS representa 73% do total de recursos da Secretaria, seguido
pelo gabinete do secretário, com 18% e as demais unidades orçamentárias representam 9% do total.
GRÁFICO 2: Composição de recursos da SEMTAS por unidade orçamentária (2005- 2009).
Fonte: Elaboração própria, baseada nos “Comparativo da despesa autorizada com a
realizada” dos anos de 2005 a 2009”.
Visado possibilitar a identificação dos recursos realmente executados no âmbito da Secretaria, analisaram-se os “Comparativos das despesas autorizadas com a realizada” dos anos de 2005 a 2009, já que as Leis Orçamentárias Anuais nos dão uma visão geral dos recursos no âmbito apenas da previsão.
Dessa forma, o exame dos documentos revelou que o Gabinete do Secretário executou 93,6% dos recursos previstos, com as seguintes despesas: 08.12242. Administração de Recursos Humanos; 08.122. Serviços de Energia Elétrica, Água e Telecomunicações; 08.122 Manutenção e Funcionamento da SEMTAS; 08.122. Preservação e Conservação dos Bens Imóveis; 08.122. Realização de Pesquisas e Estudos Econômicos e Sociais; 08.392. Realização de Eventos Sócio-Culturais, Artísticos e Conferências Municipais; e 08.122. Capacitação de Recursos Humanos.
Já o Conselho Municipal dos Direitos da Mulher e Minorias teve execução de 63,8% dos valores previstos, distribuídos nas seguintes despesas: 08.244. Casa da Mulher Vítima de Violência; 08.244. Eventos Técnicos e Culturais de Promoção dos Interesses das Mulheres e Minorias; 08.122. Manutenção e Funcionamento do
42 Conforme a portaria 42 em anexo, os primeiros números da identificação (08) diz respeito à função de governo e o segundo número (122) à subfunção.
CMDMM; 08.244. Proteção Social as Mulheres e Minorias. Cabe destacar, que no período estudado, dos recursos previstos para a manutenção e funcionamento do Conselho, foram executados apenas 42,1%, ou seja: menos da metade do total de recursos previstos.
Uma das menores execuções, no entanto, ocorreu no Fundo Municipal de Apoio à Política do Idoso (FUMAPI), com um percentual de 34,2% de execução, distribuídos nas atividades: 08.122. Manutenção do Conselho Municipal do Idoso e 08.241. Gerenciamento do Fundo Municipal de Apoio à Política do Idoso – FUMAPI. Cabe mencionar que foram previstos recursos para o gerenciamento do FUMAPI, porém não houve execução em nenhum dos anos estudados.
O Fundo Municipal de Promoção dos Direitos e Deveres da Criança e do Adolescente executou cerca de 25% dos recursos previstos, destinados às seguintes despesas: 08.243. Gerenciamento do Fundo Municipal de Promoção dos Direitos e Deveres da Criança e do Adolescente.
O Fundo Municipal de Desenvolvimento Econômico (FUMDEC) apresentou, ao longo dos anos analisados, uma média de 70,4% de execução do total de recursos previstos. As despesas do FUMDEC foram assim distribuídas: 08.334. Sistema de Emprego e Renda (SER- Natal); 08.334. Manutenção do Conselho Municipal de Fomento a Geração de Emprego e Renda; 08.333. Implantação da Central de Trabalho e Renda; 08.334. Intermediação da mão-de-obra qualificada; 08.334. Qualificação Profissional; 08.334. Empreendimentos de Economia Solidária Autogestionário; 08.244. Desenvolvimento do Artesanato Municipal; 08.244. Juventude: das Ruas à Vida da Inclusão Produtiva; 08.334. Intermediação de Financiamento a Microempreendedores. Destaca-se que o projeto Juventude: das Ruas à Vida da Inclusão Produtiva apresentou previsão de recursos nos anos de 2007, 2008 e 2009, todavia, não foi executado nenhum recurso.
Por fim, foi analisada a execução do Fundo Municipal de Assistência Social (FUMAS), unidade orçamentária onde deveriam estar alocados todos os recursos da assistência social, conforme a NOB\SUAS. O FUMAS executou cerca de 72% dos recursos previstos, distribuídos nas seguintes despesas visualizadas no Quadro 4 a seguir:
QUADRO 4: Despesas do FUMAS no período de 2005 a 2009.
Fonte: Elaboração própria, baseada “Comparativo da despesa autorizada com a realizada”
dos anos de 2005 a 2009.
De acordo com a NOB/SUAS, os recursos do FUMAS devem ser direcionados para os serviços, programas, projetos e benefícios da Assistência
FUNÇÃO SUB-
FUNÇÃO
ATIVIDADE DO FUMAS (período de 2005 a 2009)
F
U
N
Ç
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O
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A
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IST
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C
IA
SO
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IA
L
451 Construção do Centro de Convivência do Idoso - CECOV - 451 Construção, Melhorias Habitacionais e Urbanização de Favelas 482 Melhorias Habitacionais e Urbanização de Áreas Subnormais 482 Recuperação de Unidades Habitacionais em Áreas Centrais 122 Estruturação do Departamento de Segurança Alimentar 243 Construção do Centro Integrado da Infância e Juventude 244 Construção e Implantação do Complexo Cidadania
244 Construção do Centro de Referência para População em situação de rua e minorias
244 Construção de Cozinhas Comunitárias e Restaurantes Populares 482 Construção de Unidades Habitacionais
482 Ações de Apoio a Regularização Fundiária em Área de Interesse Social 241 Atenção à Pessoa Idosa
241 Proteção Social Básica e Especial à Pessoa Idosa 122 Fortalecimento do FUMAS
243 Agente Jovem
243 Proteção Social Básica aos Adolescentes 243 Apoio à Criança e ao Adolescente
243 Casa de Passagem (modalidade Abrigo) para Crianças e Adolescentes 243 Acolhimento Temporário para Crianças e Adolescentes em Situação de
Risco
243 Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
243 Prevenção e Erradicação de Qualquer Forma de Trabalho Infantil e Proteção do Trabalho Adolescente
244 Núcleos de Apoio às Famílias 244 Proteção Social Básica à Família
244 Plantão Social \ (Plantão Social e Abordagem a População em Situação de Rua)
244 Entidades e Organizações Comunitárias – Assessoria 242 Proteção Social Especial à Pessoa com Deficiência
242 Centro de Referência para Pessoas Portadoras de Deficiências – PPD 244 Desenvolvimento do Artesanato Municipal
122 Apoio às Ações Assistenciais
244 Administração do Programa de Assistência Social
122 Manutenção do Conselho Municipal de Assistência Social 243 Programa Atenção à Criança (PAC)
243 Atendimento em Creche e Pré-escola às Crianças de zero a seis anos 243 Instalação do Banco de Alimentos e Hortas Comunitárias
122 Gerenciamento do FUMAS 243 SENTINELA
Social43. No entanto, no Fundo Municipal de Assistência do município do Natal, existem recursos de outras naturezas identificados como sendo da função 08 assistência social, a exemplo das subfunções: 451 - Infra-Estrutura Urbana; 481 - Habitação Rural; 482 - Habitação Urbana44 e 122 - Administração Geral. É possível afirmar que o município do Natal não vem cumprindo com as recomendações da NOB no que tange à exclusividade dos Fundos Municipais em alocarem recursos da assistência social.