CONSIDERAÇÕES TEORICAS
2.5 Considerações sobre investimentos compulsórios de empresas produtoras de petróleo e gás: Contratos entre Instituições de PD&I e Concessionárias da ANP
Todos os concessionários de petróleo e gás precisam seguir as determinações da Agência Nacional de Petróleo, Gás e Biocombustíveis (ANP). A Agência regulamenta a participação especial dos concessionários, prevista no inciso III do art. 45 da Lei do Petróleo (Lei 9.478, de 6/08/1997) e constitui compensação financeira extraordinária devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo ou gás natural, nos casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade, conforme critérios definidos no Decreto 2.705/1998. Dessa forma, os concessionários que se enquadram nessa condição devem investir, no Brasil, o valor correspondente a 1% da receita bruta da produção de um determinado campo de petróleo e gás, na realização de despesas qualificadas com pesquisa e desenvolvimento quando a Participação Especial seja devida para tal campo em qualquer trimestre do ano calendário. A Resolução 33 e o Regulamento Técnico Nº 5 (cinco) de novembro de 2005 determinam como devem ocorrer esses investimentos (SOUZA, 2010 e ANP, 2014).
No caso dos investimentos compulsórios em P&D que fazem parte do estudo em questão, existe intervenção da Agencia governamental que disciplina em parte o direcionamento desses recursos, que podem ser considerados como investimentos públicos (Lei do Petróleo). A regulamentação é necessária para corrigir possíveis falhas de mercado, mas mesmo com a regulamentação já existente afloram questões, como a hipótese do desbalanceamento dos investimentos. Uma análise inicial sugere que existe concentração de investimentos em uma única região, o que leva a centralização de investimentos e ao fortalecimento de equipes de P&D em poucos institutos de pesquisa, em oposição a outras regiões do país. A atividade de PD&I é considerada como uma atividade dispendiosa, mas pode ser direcionada a gerar retorno econômico para a concessionária e para o país (ROSEMBERG, 1981, p. 270).
Observa-se que se os investimentos compulsórios quando concentrados em uma única região ganham caráter de monopólio ou oligopólio (concentração dos investimentos em algumas poucas Instituições). Sabe-se que a proximidade de algumas instituições de pesquisa com os grandes investidores (concessionárias), antigas parcerias na formação de recursos humanos e no desenvolvimento de pesquisa tem proporcionado a concentração de recursos em algumas regiões brasileiras. Mesmo não sendo intencional, essas instituições de pesquisas localizadas em regiões privilegiadas desenvolvem um poder semelhante ao de um oligopólio, que significa uma ocorrência de mercado em que a oferta é controlada por um pequeno número de vendedores [de projetos de PD&I], e em que a competição não se dá por variações de preços, mas por diferenças de qualidade, por exemplo. No caso em estudo, o ambiente “oligopolizado” não se configura por oferta de mercadorias ou produtos controlados por alguns poucos
42 ofertantes, mas por disponibilizar infraestrutura e recursos humanos para pesquisa, o que possibilita recebimento de recursos, por assim dizer de investimentos que se concentram em poucas instituições configurando uma espécie de “oligoconcentração” (PINTO Jr. e SILVEIRA, 1999, p. 96)
. Nesse sentido, existe a sinalização de que ocorre uma “falha de mercado” e mesmo que seja não intencional será necessário alterar a regulamentação desses investimentos em P&D e infraestrutura.
Essa situação pode ser observada por outra ótica, onde um único comprador ou poucos compradores se lançam no mercado na busca de adquirir pesquisas; configurando um mercado melhor denominado de oligopsônio. Na verdade existe no mercado de PD&I, considerado para esse estudo, um grande comprador de pesquisas, que é a maior concessionária (monopsonista) e os vendedores de pesquisa que são os institutos de pesquisas e Universidades.
Uma alocação ineficiente de recursos tende a se consolidar a partir do estabelecimento de uma “oligoconcentração” de investimentos. Esses são casos típicos que exigem a regulamentação por parte de agencia governamental, que pode estabelecer diretrizes e normas que sejam de interesses do governo e da sociedade, por assim dizer regras que contribuam efetivamente para realização de uma política de defesa da “concorrência” pelo direito de receber esses recursos. Uma distribuição mais equânime é vantajosa para quem investe e para quem recebe os investimentos e, como visto anteriormente, externalidades e informações assimétricas e imperfeitas, oportunismo e racionalidade limitada tornam necessário uma regulamentação e um aprofundamento em estudos de regulamentação e custos de transação (SOUZA JUNIOR, 2006, p.3; OSTRY, 2014; PINTO Jr. e SILVEIRA, 1999, p.93).
Quando se busca harmonizar os interesses privados das concessionárias em investimentos obrigatórios de pesquisa com os interesses públicos (Institutos de Pesquisas e Universidades) é necessária a intervenção governamental (ANP). A regulamentação existente (ANP/Regulamento Técnico No 5) deixa que a iniciativa privada planeje seus investimentos obrigatórios na busca de maximizar seus resultados. No entanto, essa liberdade também tem revelado o aparecimento da “concentração” de recursos em algumas universidades / Institutos de P&D localizados nas regiões Sul e Sudeste, deixando de destinar parte significativa desses investimentos no desenvolvimento de recursos humanos e tecnologias em outros centros de PD&I. Além disso, com a previsão de aumento dos investimentos de longo prazo uma situação de “oligoconcentração” pode acarretar problemas futuros, como gargalos devido ao uso excessivo dos mesmos institutos e das mesmas equipes de pesquisa (SOUZA JUNIOR, 2006, p.11; ROCHA, 2002, P.217-237; BOFF, 2002, P. 183-216).
Se for possível pensar os concessionários (investidores em PD&I) como sendo “compradores” de pesquisa e os Institutos e Universidades como “vendedores” de conhecimento e pesquisas; pode-se observar uma forma de transação que envolve poucos compradores e alguns vendedores. Os compradores são as firmas de petróleo, tais como, Statoil, BG do Brasil, Repsol-Sinopec, Sinochem, Chevron, Petrogal, Shell e
43 Queiroz Galvão que devem participação especial e os vendedores são as universidades públicas, privadas e alguns Institutos de pesquisa. Pode-se buscar apoio nas políticas antitruste para enfrentar esse poder de “oligoconcentração” dos investimentos e, analogamente sugerir uma aproximação da estrutura atual de investimentos privados (oligoconcentrado) às características competitivas (distributivas), para que surjam comportamentos e padrões que se incorporem aos processos de gestão e contribuam para inibir e diminuir certos comportamentos indesejáveis das empresas concessionárias.
Como medida profilática deve-se evitar qualquer tipo de ação que favoreça ao aparecimento de um processo de “concentração” e, a forma adequada de controle são as legislações, regulamentações e políticas que atuam sobre as dinâmicas de mercado, evitando também o aparecimento de barreiras a novos entrantes, por assim dizer, novas universidades e Institutos de pesquisa (FARINA, 1997).
No estudo em questão vê-se como a política interna das empresas (concessionários) pode estimular o aparecimento de novos centros de pesquisa fortalecendo e desenvolvendo esse segmento no Brasil. As empresas ao projetarem suas políticas de investimento podem determinar parcerias com novos centros de pesquisa e evitar gargalos no futuro. A utilização de políticas pode promover estratégias de diversificação de institutos de pesquisa e incitar o aparecimento de novos centros de pesquisas alinhados com o planejamento estratégico desejado para o setor de petróleo e gás. Há casos em que proteger [futuros] concorrentes é mais importante do que preservar uma suposta concorrência. Nesse sentido, o que se deseja como cenário futuro para os investimentos em PD&I (conjunto de valores sócio-político) deve ser mandatório. Ao invés de se buscar, recorrentemente, uma eficiência na distribuição dos investimentos é preferível definir regras justas, alinhadas a política estratégica das concessionárias (FARINA, 1997).
No investimento obrigatório em questão uma alta concentração de contratos onde quer que seja, pode causar prejuízo social, sendo necessário promover a cooperação e concorrência entre os fornecedores (vendedores de pesquisas). Os estudos sobre normas que justificam a regulamentação baseiam-se nas “falhas de mercado”, para compatibilizar os interesses individuais de cada agente econômico envolvido na transação, com a racionalidade coletiva (interesse social). Sendo que políticas dessa natureza (públicas) não precisam ser necessariamente programadas pelo Estado; associações de interesses privados podem programar regulamentações que sejam de interesse de todos os stakeholders (OSTRY, BERG, TSANGARIDES, 2014, p.25 - 26). Para compatibilizar interesses públicos e privados será também necessário reconhecer que existem custos de transação nos contratos de investimentos entre as empresas concessionárias e as universidades prestadoras de serviços de P&D e, que esses custos não são os comumente previstos em planilhas orçamentárias, sendo muitas vezes aspectos tácitos. Nesse sentido, reconhecendo que existem custos invisíveis pode-se evitar um aumento dos custos de transação no futuro, que podem advir a partir da concentração dos investimentos fortalecendo a falta de opções.
44