Considerações sobre a Política Nacional de Assistência Social

Oriunda da luta das bases sociais reconhecida na promulgação da Constituição Federal (1988) e na aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (1993), a assistência social é

definida como política pública, direito do cidadão e dever do Estado. Traz em sua historicidade a importância de se estabelecer uma rede de proteção capaz de interpelar as diferentes vulnerabilidades e riscos sociais presentes na cena pública brasileira.

Tem como um dos principais marcos a aprovação da nova Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004, e a implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) nos anos seguintes com foco na estruturação de um sistema público estatal para a política de assistência social. Concretizou-se como política pública no ano de 2011 com a aprovação da Lei nº 12.435, após intensas negociações entre os diferentes atores que compunham o cenário político institucional. Firmou-se, sobretudo, pela forte organização daqueles que desde a primeira versão desta lei orgânica trabalharam na mobilização de profissionais, organizações da sociedade civil e usuários para consolidarem um sistema único para a assistência social no Brasil.

E isto foi feito de tal forma que o sistema fosse capaz de articular todos os entes federados em um processo integrado de cooperação e complementaridade intergovernamental com Instâncias Democráticas (Conselhos de Assistência Social e Conferências de Políticas Públicas); Fundos Financeiros – a partir do cofinanciamento de serviços, programas e projetos -; e Planejamento Sistemático com a elaboração de Planos pautados em diagnósticos e estudos sobre as diferentes realidades socioterritoriais, por meio dos quais o monitoramento e a avaliação funcionariam como subsídio para ação técnica dos profissionais que o compunha.

A efetivação do SUAS apresenta-se em um contexto de proximidade das bases político-ideológicas que ocuparam o cenário nacional desde os anos de 2003, com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva para presidente. As mudanças que ocorreram a partir dos anos de 2016, com o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, culminaram com o alerta da política de assistência social, haja vista que os projetos políticos daqueles que assumiram direcionaram-se para a redução de investimentos em políticas sociais e na retomada de um assistencialismo sintomático no qual a participação e a ação estatal na resolutividade dos diferentes problemas sociais ocorrem de forma centralizadora, fragmentada e verticalizada, afastando-se de princípios essenciais da democracia representativa.

Entende-se aqui por assistencialismo sintomático a ideia de que mediante um sistema estabelecido dentro de estruturas socioestatais, como é o caso da assistência social, com uma rede de serviços, programas, projetos e benefícios dotada de recursos financeiros e humanos, equipamentos e infraestrutura, em que a população reconhece as ações políticas estatais,

sobretudo, em nível local, o governo atua em prol do reducionismo a longo prazo. Esse reducionismo significa fragmentar a transferência de recursos diminuindo, consequentemente, a oferta de serviços, programas, projetos e benefícios com a justificativa de que o Estado não pode arcar com tais responsabilidades, seja por questões financeiras e/ou pelo entendimento de que o governo deve atuar na regulamentação das políticas públicas e não especificamente na oferta destas.

Isto é, ocorre a desmobilização da rede de atendimento montada em que as bases são cerceadas por ações políticas que atribuem ao cidadão a responsabilidade por seus cuidados pessoais, enquanto oferta-se pelo Estado medidas sociais baseadas em um sistema de trocas, o qual operacionaliza-se pela centralização de poder e distribuição de favores entre governantes desconsiderando, por exemplo, deliberações conferenciais e conselhista pautadas nos interesses coletivos da sociedade.

O objetivo final é trabalhar com políticas emergenciais cerceando direitos de forma progressiva até que eles não sejam mais vinculados como responsabilidade do Estado, primeiro reduzindo de forma progressiva para depois extinguir, criando um imaginário social de que a extinção do mesmo não está no interesse governamental, mas na ineficácia das estruturas estatais.

Assim sendo, o assistencialismo sintomático refere-se a práticas em que os governantes utilizam-se da estrutura estatal para reduzir as políticas públicas de forma gradativa empregando medidas reducionistas articulando o sistema político nacional como mero coadjuvante no atendimento das necessidades sociais, cedendo espaço a projetos políticos ideológicos cujos interesses específicos são promover a dissolução dos direitos fundamentais de cidadania e estabelecer cenários em que o indivíduo tem sua cidadania cerceada por interesses específicos que se afastam daqueles presentes na vida em coletividade.

A fragmentação dos direitos de assistência social iniciou-se antes mesmo de completar 30 anos, especificamente a menos de 5 anos de seu reconhecimento enquanto política pública pelo Estado. É fato que seu avanço efetivo por vias institucionais ocorreu após fortes debates e a consolidação de estratégias das organizações sociais para adentrarem a arena política em um momento em que os projetos políticos do executivo federal se tornavam amistosos às pautas dos movimentos em defesa da Assistência Social enquanto política estatal. Contudo, conforme demonstrado por Gutierres (2015), não acenavam para cenários de reciprocidade política pelo executivo tão pouco pelo legislativo, uma vez que os conflitos existentes representavam-se precipuamente pelos projetos políticos que buscavam se estabelecer diante

da entrada do Partido dos Trabalhadores (PT) no comando nacional, necessitando de estratégias políticas da(o)s líderes dos movimentos de defesa da política assistência social para assegurar essa pasta enquanto política prioritária nos planos de governo.

Deste modo, o que se observa é que a política de assistência social enquanto projeto político que visa assegurar direitos fundamentais de cidadania, consolidou-se institucionalmente como política pública diante de um repertório de interações entre governo e organizações da sociedade civil, iniciados nos anos de 1930 e intensificados a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988.

Para fins desta tese a cronologia desta política é considerada a partir dos projetos políticos partidários que estiveram vigentes e determinaram abertamente o processo de desenvolvimento das políticas sociais no Brasil, especialmente no que se refere a tardia regulamentação da Assistência Social com um sistema de políticas públicas descentralizado e intergovernamental. Considera-se a existência de cinco períodos cruciais (Figura 1) envoltos a projetos políticos partidários em sua grande maioria centralizadores, liberais ou neoliberais, com políticas restritivas de teor assistencialista, e dependente de outras políticas públicas governamentais que encararam a Assistência Social como política periférica voltada a marginalização das camadas populares.

No primeiro período iniciado ainda na década de 1930 no governo de Getúlio Vargas, tem-se a formação das primeiras organizações sociais que dariam movimento a política de Assistência Social nas décadas seguintes. No ano de 1938 foi criado o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) com o objetivo de centralizar e organizar as obras assistenciais públicas e privadas utilizando-se de mecanismo de clientelismo político e de manipulação de verbas e subvenções públicas. Foi extinto após a aprovação da LOAS em 1993 e substituído pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).

Em 1942, a então primeira-dama Darcy Vargas fundou a Legião Brasileira de Assistência (LBA), organização de caráter público com forte presença do “damismo”, cuja finalidade era prover as necessidades das famílias enquanto seus “chefes” haviam sido mobilizados para a segunda guerra. Apenas em 1977 em meio à ditadura militar que se tem a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social, que baseava as ações da política de Assistência Social na centralidade e exclusividade da ação federal, reconhecendo a importância do Estado para a promoção da dignidade humana, porém ainda mantendo as atividades estatais sob a responsabilidade da LBA e das organizações não-governamentais que

passaram a compor o terceiro setor e a angariar recursos públicos para a realização de atendimentos ao público mais vulnerável.

Como divisor na política de assistência social, a Constituição Federal de 1988 suscitou um novo momento para a promoção dos direitos vinculados a essa área, uma vez que a definição estabelecida em seus art. 194, 203 e 204 possibilitou a projeção da política de assistência como uma política pública, sinalizando para instrumentos jurídicos e novas instituições de participação social, como a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), que em seu cerne estabelece como mecanismo de participação e representação sociopolítica no exercício do controle social o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).

Não obstante, entre 1988 a 1993 ocorreu o momento de transição em que as aprovações dos ordenamentos jurídicos reconheceram a importância da política de assistência social como um direito fundamental do cidadão a ser garantido pelo poder público em um sistema de gestão pública descentralizado e intergovernamental.

De forma geral, a promulgação da Constituição reconheceu a assistência social como dever de Estado no campo da seguridade social afastando-a do caráter de política isolada e complementar à Previdência Social. No entanto, no ano de 1989 foi instituído o Ministério do Bem Estar Social que fortalecia o modelo centralizador da LBA, não atendendo aos princípios da constituição.

Na sequência, o que verifica-se na literatura especializada - Couto (2012), Raichelis (2010; 2012), Sposati (2006; 2002), Yazbek (2004; 2012) -; é que ao longo da década de 1990 houve poucos avanços na implementação de um sistema de políticas públicas de assistência social, que encontrou dificuldades ao se deparar com os projetos políticos neoliberais presentes no cenário político institucional. Ao ser encarada como política periférica no macrossistema, os subsistemas trabalharam de forma assídua para a definição de uma agenda e de alternativas ao cenário construído desde a Era Vargas, criando arenas políticas de resistência e de luta para que os ordenamentos políticos aprovados fossem inseridos dentro das agendas governamentais.

Sposati (2007, p. 436) afirma que após

séculos de práticas sociais fragmentadas individualizadas tuteladoras que foram sendo designadas como de assistência social geram grande confusão no senso comum entre práticas assistencialistas e a proposição da política pública de assistência social presente na CF-88. Por decorrência, as práticas, públicas ou privadas, que têm sido apresentadas como de assistência social não coincidem com as referências a uma política de direitos de cidadania.

Com avanços institucionais significativos nos ordenamentos jurídicos tem-se nos primeiros anos de mandato do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso a extinção da LBA realizada através da Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995 e a criação da Secretaria Nacional de Assistência Social. Outrossim, verifica-se neste período a forte atuação dos movimentos em defesa da assistência social dentro da arena política utilizando o CNAS, que substituiu o CNSS, como um local de articulação e interação entre Estado-sociedade.

Entre as principais deliberações do CNAS estão as novas diretrizes para o funcionamento da política nacional e para as organizações presentes no terceiro setor, bem como a realização de forma ininterrupta (2 em 2 anos) das Conferências Nacionais de Assistência Social, que deliberaram, por exemplo, a elaboração da primeira Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e da primeira Norma Operacional Básica de Assistência Social (NOB) de descentralização construídas em parceria com estados e municípios sendo referendadas em reunião ampliada do CNAS. As NOB’s foram revisadas sempre após as conferências nacionais, fortalecendo significativamente o campo de atuação do CNAS dentro das arenas políticas, senão para definir alternativas ao menos para consolidar mecanismos plurais de discussão e formação de resistência aos projetos políticos vigentes.

Em outras palavras, as Conferências transformaram-se em espaços de participação e representação das demandas coletivas existentes na sociedade, uma vez que os seus participantes puderam se inserir no processo de tomada de decisão em níveis locais/regionais, deliberando sobre as demandas e necessidades existentes e orientando o poder público em seu atendimento por meio de um conjunto de deliberações contidas no documento final aprovado pela plenária. E isto porque as Conferências proporcionaram espaços de diálogos e negociação com todos os representantes presentes para a discussão das pautas e interesses em torno das políticas públicas com a perspectiva de incorporá-las as agendas governamentais.

Assim, pode-se dizer que as Conferências servem como canal de expressão e atendimento das demandas sociais, garantindo, por meio dos processos deliberativos, ações políticas mais efetivas, já que esses espaços consolidam, dentro das políticas públicas, 1º) processos decisórios no que tange ao levantamento de demandas; 2º) consolidam as prioridades entre as demandas para serem incorporadas às agendas governamentais apresentando alternativas e, ao mesmo tempo, 3º) servem como espaços de avaliação e monitoramento das ações governamentais6.

6 _{Para uma discussão apurada ver os trabalhos de Petinelli (2015), Faria, Silva e Lins (2012), Pogrebinschi e}

Ao longo dos anos 1990, o lócus da discussão deslocou-se para a efetivação da assistência social como direito, tendo em vista que a institucionalidade jurídica pouco caminhou na direção da implementação desta política como política pública. O foco principal centrou-se nos profissionais e nas organizações vinculadas a esta política, os quais implementaram pautas que defendiam o estabelecimento de espaços de atuação, organização das estruturas estatais para receberem os profissionais de assistência (concurso público) e os possíveis usuários da política (equipamentos públicos) (FARIA, 2014).

Não obstante, as ações governamentais mantiveram-se fragmentadas e voltadas a programas e projetos, cujo objetivo era o exercício da Assistência Social ainda com vieses assistencialistas. O programa mais importante do governo Fernando Henrique Cardoso foi o Comunidade Solidária (1995-2002), pensado a partir da promoção da cidadania e do desenvolvimento local, por meio da capacitação de pessoas e da organização das comunidades, gerenciado pela primeira dama do Brasil e substituído pelo Programa Fome Zero em 2003.

Ao avaliar a situação da política de assistência social desde a LOAS no início dos anos 2000, Carmelita Yazbek (2004) mostra que se passaram 10 anos construindo um projeto para esta área no país, e que na conjuntura daquele momento assistia-se ao projeto emperrado e que aos poucos foi sendo substituído por uma visão conservadora sobre a assistência social, sobre as famílias pobres, culpando-as pela sua pobreza, mostrando que a política clientelista ainda se apresentava forte e entrelaçada à filantropia resultando em um olhar focalista em encarar a política como área restrita aos mais vulneráveis.

Para tanto, a autora ressaltou a importância de uma agenda de discussão para a construção de mecanismos públicos e democráticos de regulação e de controle social por meio da implementação de um sistema unificado de assistência social, a serem discutidos na IV Conferência Nacional de Assistência Social, um importante canal de diálogo e articulação dentro da política.

De acordo com a autora,

na árdua e lenta trajetória rumo à sua efetivação como política de direitos, permanece na Assistência Social brasileira uma imensa fratura entre o anúncio do direito e sua efetiva possibilidade de reverter o caráter cumulativo dos riscos e possibilidades que permeiam a vida de seus usuários (YASBEK, 2004, p. 26).

Com a eleição de Luís Inácio Lula da Silva para presidente abre-se uma janela de oportunidades para os defensores da política de assistência social, pois muitos dos atores que lutaram em defesa desta política contribuíram para a elaboração do plano de governo e

acabaram por ingressar nas arenas políticas consolidadas dentro do executivo nacional, como técnicos especialistas e que visavam a concretização das pautas amadurecidas até então.

De imediato duas ações foram incorporadas pelo novo projeto político de governo que o afastava dos demais que estiveram no centro das tomadas de decisão estatal no que tange à assistência social. A primeira refere-se à ruptura com a cultura do primeiro-damismo à frente da área, colocando no gerenciamento da pasta um gestor ligado à área e aos movimentos de defesa da política, o que em síntese não significa uma homogeneização de projetos políticos, mas o aproveitamento da janela de oportunidades aberta naquele momento. Segunda, a assistência social desvinculou-se de outras áreas de políticas públicas setoriais como a Previdência Social e a Habitação, sendo provida de recursos financeiros e humanos, estrutura física e do fortalecimento do controle social, contribuindo significativamente para a institucionalização desta política como direito de cidadania.

Nesta direção, em 2003 foi aprovada a Lei nº 10.683, que trouxe em seu art. 31, inciso VII a transformação da Secretaria de Estado de Assistência Social em Ministério da Assistência Social, primeiro momento na história do Brasil em que a Assistência Social é reconhecida como política prioritária pelo governo federal. Em torno de um ano depois essa lei é alterada pela Lei n°10.869/2004, que em seu art. 3°, inciso I, transforma o Ministério da Assistência Social em Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, juntado em um mesmo ministério três áreas de políticas públicas consideradas essenciais para o projeto político na gestão – a Assistência Social; a Distribuição de Renda e Cidadania; e a Segurança Alimentar e Nutricional -, todas com suas respectivas secretarias que deveriam trabalhar de forma intersetorial em um regime de complementariedade de ações.

Cabe ressaltar que a junção das políticas em um mesmo ministério atendeu ao projeto político do Partido dos Trabalhadores que tinha como bandeira principal a erradicação da fome e não necessariamente um projeto político voltado para as políticas públicas de assistência social. Todavia, como mostrado acima, a janela de oportunidades aberta propiciou um cenário de efetivação das pautas das lutas que estavam sendo travadas até então, articulando os diferentes atores dentro dos subsistemas políticos direcionados à pasta, como o CNAS e as Conferências.

No mesmo ano em que a Assistência Social passou a integrar o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, foi aprovado no CNAS, após deliberação conferencial, a nova Política Nacional de Assistência Social, que determinou diretrizes para a criação do sistema único como um mecanismo organizativo e de promoção social em níveis

de proteção, responsabilizando União, Estados e Municípios no atendimento das demandas sociais daqueles que se encontram em vulnerabilidade e risco social.

Os anos que se seguiram após a aprovação da PNAS (2004) resultaram em novos ordenamentos jurídicos construídos conjuntamente entre os técnicos da secretaria nacional e conselheiros, reordenando as diretrizes nacionais e atendendo pautas reivindicatórias antigas, tais como: a aprovação pelo CNAS da nova Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS) em 2005, e da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social (NOB-RH/SUAS) em 2006, que regulamentaram os serviços, programas, projetos e a política de recursos humanos.

No ano de 2009, o CNAS também aprovou o Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda no âmbito do Sistema Único de Assistência Social visando a universalização da distribuição de renda e a expansão de serviços socioassistenciais; bem como a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais que possibilitou a padronização em todo território nacional dos serviços de proteção social básica e especial realizados por toda rede de atendimento governamental e não governamental.

Por fim, ainda no mês de novembro de 2009, logo após a aprovação da Tipificação pelo CNAS, foi aprovada a descentralização do processo de certificação das entidades beneficentes no país, ficando apenas sob a responsabilidade do Conselho aquelas que atendem a regulamentação proposta pela Tipificação. Ou seja, a Lei nº12.101/2009 alterou a LOAS e regulamentou a certificação das entidades beneficentes de assistência social estabelecendo os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social, direcionando para cada ministério a responsabilidade de certificação de acordo com a área do serviço prestado pela instituição.

Ao longo de 8 anos, o CNAS assumiu papel de protagonista, pois foi reconhecido efetivamente como órgão deliberativo e articulou todos os setores da política em prol de estratégias consistentes de interação entre os projetos políticos governamentais e os presentes na sociedade civil, consolidando-se como um subsistema político, com diferentes empreendedores de políticas trabalhando assiduamente para negociar alternativas que atendessem os diferentes interesses, com ênfase nos pareceres dos especialistas presentes. Sobretudo, aproveitando a janelas de oportunidades abertas pelo novo governo.

Há que se ressaltar que muitas das deliberações das conferencias trabalhadas e traduzidas em resoluções pelo CNAS alcançaram efetividade em nível nacional, mesmo