A CONSULTA PÚBLICA NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA

O presente capítulo conterá os resultados das entrevistas realizadas junto aos agentes públicos da Anvisa – técnicos, assessores, diretor, ouvidor e procurador. O objetivo das entrevistas foi obter informação detalhadas e específicas acerca do procedimento de consulta pública vez que inexiste qualquer regulamentação sobre sua realização, bem como investigar a participação da sociedade civil nesse processo.

O roteiro de entrevistas está dividido em quatro grandes eixos: I) marco legal e teórico da consulta pública; II) dinâmica do processo de consulta pública, III) participação da sociedade civil no processo de consulta pública e IV) objetivos da participação.

6.1 EIXO I - Marco legal e teórico da consulta pública

Por ser a consulta pública procedimento novíssimo na administração pública brasileira, e bastante utilizado pela Anvisa desde a sua criação, buscou-se investigar a existência prévia de um marco teórico que orientasse a agência na utilização desse mecanismo de participação, bem como identificar os subsídios legais utilizados pela Anvisa para justificar a adoção em larga escala da consulta pública.

Assim, o primeiro eixo da entrevista é composto por duas perguntas onde se visa obter dos entrevistados, de forma direta e objetiva, informações acerca do marco legal e teórico reconhecido pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária para a utilização da consulta pública.

Quadro 4 – Existência de marco teórico sobre consulta pública

Tópicos Freqüência

Não tem conhecimento se a Anvisa discute/adota algum marco

teórico 10

Inexiste discussão sobre marco teórico 1

Idéia de gestão participativa 2

Idéia de transparência e consenso com os demais setores 1

Reforma do Estado 1

Total 15

Fonte: Elaboração da autora

Sobre o conhecimento dos entrevistados acerca da adoção pela Anvisa de algum marco teórico que fundamente o uso da consulta pública, significativa maioria (10) afirmou não ter conhecimento da existência de marco legal ou de qualquer discussão interna na instituição para sua adoção.

Dois respondentes se reportaram à idéia de gestão participativa, e à política interna da Anvisa no sentido de ampliar os processos participativos como motivação para a adoção da consulta pública.

A consulta pública, pelo menos desde que eu entrei aqui, veio como uma política da casa que toda a regulamentação exatamente para controle social deve passar por uma consulta pública, para que tenha uma participação, para que todos possam contribuir e para que possamos ter o controle social, essa participação de todos os representantes da sociedade na construção e na elaboração da nossa regulamentação (Entrevistado nº. 8).

Houve ainda um respondente que citou a vinculação do poder normativo das agências reguladoras com a necessidade de transparência e consenso desses atos com os demais setores, como forma de legitimar os atos normativos por ela expedidos.

O poder normativo das agências reguladoras está muito vinculado ao principio da transparência e a questão da produção normativa ser consensuada com os setores de interesses como reforço à legitimidade dessas normas. Então, penso que o marco teórico reconhecido pela agência está aí, na necessidade de se ouvir todos os interessados para a produção de uma norma regulatória que pressupõe a ponderação de interesses por parte da Agência (Entrevistado nº. 14).

Esse relato revela bem o impacto da discussão teórica sobre déficit de legitimidade das agências reguladoras nas ações adotadas pela Anvisa, com vistas a

reduzir essas barreiras democráticas, e como a consulta pública representa importante papel nessa atividade.

Por fim, um dos informantes-chaves se reportou a idéia de reforma do Estado e do nascimento de um modelo regulador, onde as agências estariam inseridas dentro de um contexto de Estado democrático, por isso a previsão das consultas públicas.

Outra informação que merece destaque foi relevada por um dos entrevistados que claramente assumiu inexistir na Anvisa qualquer discussão teórica sobre as consultas públicas. A relevância advém não só do conteúdo da informação, mas principalmente da autoria. O entrevistado é atual diretor da Anvisa, e desde 1999 exerce funções de relevância na instituição, sendo amplo conhecedor das questões teórico- políticas que historicamente são discutidas na casa.

Não há marco teórico. É explicito não e acho que nem tem havido discussões do ponto de vista doutrinário internamente, pode ter para pessoas, para a Procuradoria, mas não para a instituição de uma maneira clara. Durante a criação certamente houve a discussão disso, mas isso se perdeu, porque hoje essa discussão não permanece na cabeça dos atuais dirigentes da ANVISA, embora possa haver um resíduo por conta de terem engajado em processos que já estavam em andamento (Entrevistado nº. 10).

O confronto entre respostas tão díspares, de um lado demonstra alto índice de desconhecimento da discussão teórica sobre consulta pública, e por outro, revela a sua importância no combate ao déficit de legitimidade do poder normativo com a sedimentação de uma cultura de gestão participativa, o que pode revelar a ausência da discussão de uma política interna da Anvisa sobre a dimensão da consulta pública e o seu papel no processo democrático participativo. Essa ausência de discussão parece remontar de longa data, uma vez que também não foi encontrado qualquer registro sobre essa temática na análise da lei de criação da Anvisa, ou em sua respectiva exposição de motivos.

No tocante ao conhecimento de normas legais utilizadas para justificar a utilização da consulta pública, os entrevistados demonstraram maior conhecimento e coerência nas suas respostas.

Quadro 5 – Existência de arcabouço legal sobre consulta pública

Tópicos Freqüência

Não tem conhecimento das normas legais sobre consulta pública

adotadas pela Anvisa 5

Regimento Interno da Anvisa (exclusivamente) 3

Regimento Interno e demais legislação pertinente a Anvisa 3

Citação exclusiva de outras leis (Lei 8080/1990; Lei 9986/2000; Lei

9784/99) 3

Sabe que existe legislação, mas não sabe precisá-la 1

Total 15

Fonte: Elaboração da autora

As respostas a essa indagação serviram para identificar três grupos entre os entrevistados: (i) aqueles que desconhecem a existência de legislação que regulamenta o uso da consulta pública; (ii) aqueles que identificam o Regimento Interno como norma principal, complementado ou não por outras leis; e (iii) aqueles que identificam exclusivamente outra legislação que não o Regimento Interno da Anvisa.

Não obstante a predominância de respostas que identificam a existência de alguma norma legal que fundamenta o uso da consulta pública (9 respostas), é preocupante a freqüência de entrevistados que desconhece a existência de qualquer norma legal que regulamente a consulta pública (5 respostas). Afinal, a significativa maioria dos entrevistados é formada por técnicos responsáveis diretos pela condução do processo de consulta pública da Anvisa.

Conforme esclarecido no capítulo 3, o arcabouço jurídico que dispõe sobre consulta pública ainda é bastante incipiente, consistindo na Lei 9784/99, que estabelece previsão genérica de utilização da consulta pública pelos órgãos que compõem a administração pública federal, o Regimento Interno da Anvisa, que prevê diretamente sua adoção, e o Decreto 4176/2002, que estabelece diretrizes para encaminhamento ao Presidente da República de projetos de lei de competência do Poder Executivo Federal.

O desconhecimento da base legal autorizativa da consulta pública por parte dos técnicos que estão diuturnamente envolvidos com a realização desse procedimento pode levar a imperfeições na realização desse processo democrático que já se revelou de

enorme importância para a concretização da participação democrática e defesa da legitimidade do poder normativo das agências reguladoras.

Apesar do papel de destaque da Anvisa na realização de consultas públicas, observa-se a ausência de iniciativas que promovam discussões internas sobre o instrumento da consulta pública, tanto nos aspectos teóricos como nos aspectos legais, com vistas a construir um pensamento institucional que seja entendido e abraçado por todos aqueles que lá exerçam alguma atividade.

Por fim, pode-se afirmar que os resultados obtidos no Eixo I ratificam as informações colhidas na literatura que demonstram a incipiência no cenário brasileiro, de debate teórico e legal sobre a consulta pública como instrumento de democracia participativa.

6.2 EIXO II - Dinâmica do processo de consulta pública

A partir da concepção teórica da participação como conquista (Demo, 1988), a importância do conhecimento prévio por parte da sociedade civil e da dinâmica processual da consulta pública adotada pela Anvisa são fundamentais para a realização dos objetivos da participação: autopromoção; realização da cidadania; implementação de regras democráticas de jogo; controle do poder; controle da burocracia; negociação e cultura democrática.

A Anvisa realiza por ano uma média de 80 consultas públicas o que só torna mais urgente a necessidade do conhecimento do procedimento interno adotado, para que a sociedade civil devidamente empoderada possa exercer o controle sobre os atos praticados pela agência durante a realização da consulta pública.

Assim, o segundo eixo da entrevista – constituído de 14 perguntas - tem por objetivo desvendar a dinâmica procedimental da consulta pública na Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Os entrevistados além de trabalhar em diferentes setores da

agência, também já passaram por várias áreas, não sendo as respostas aqui descritas adstritas a um único departamento da Anvisa.

Os instrumentos para debate que serão utilizados para confrontar os dados levantados nessa fase da pesquisa são principalmente os documentos legais da Anvisa.

a) Uniformidade do procedimento

Nesse item busca-se retirar qualquer dúvida sobre a adoção, pela Anvisa, de um procedimento único para a realização das consultas públicas.

Quadro 6 – Existência de procedimento uniforme de consulta pública

Tópicos Freqüência

Não tem conhecimento da existência de procedimento uniforme

adotado pela Anvisa 2

Inexiste procedimento uniforme, cada área estabelece o seu 6

Existência de um fluxo de orientação mínimo 5

Existência de um procedimento uniforme 2

Total 15