A leitura do tópico anterior, especificamente dos incisos I e II do artigo 71 da Constituição Federal, permite-nos concluir que há duas categorias das contas a serem prestadas: uma devida pelo Chefe do Poder Executivo, chamadas de contas de governo (inciso I) e outra que é de incumbência dos responsáveis pela administração dos recursos públicos, chamadas contas de gestão (inciso II).
A compreensão de ambos os conceitos é imprescindível para o bom andamento do presente trabalho, e é sobre eles que falaremos a seguir.
As contas de governo são julgadas pelo Poder Legislativo, pois são, de acordo com Ynoue (2016), contas atreladas aos índices constitucionais, dos gastos com saúde e educação, ou limite de gastos com pessoal.
Sobre isso, Aguiar & Aguiar (2018, p. 17) salienta:
Diríamos, então, que a prestação de contas de governo é o documento por meio do qual o chefe do Poder Executivo submete a julgamento político do Poder Legislativo os resultados gerais do exercício financeiro-orçamentário, originados dos seus atos de governo ou atos políticos, de sua estrita competência, praticados durante o período que vai de primeiro de janeiro a trinta e um de dezembro do mesmo ano (arts. 34 e 101 da Lei Federal 4;320/64).
Esta categoria de contas está prevista no inciso I do artigo 71 da Constituição Federal e deverão ser prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. Conforme exposto no inciso XXIV do artigo 84 da Carta Magna, a competência para prestação é do Presidente da República, aplicando-se, por simetria, aos demais chefes do Executivo estadual, distrital e municipal:
“prestar anualmente, ao congresso nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior”.
Por terem caráter político, as contas de governo são avaliadas por uma ótica mais global da administração do Prefeito, conforme explicado por Furtado (2007, p. 70):
Tratando-se de exame de contas de governo o que deve ser focalizado não são os atos administrativos vistos isoladamente, mas a conduta do administrador no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle das políticas públicas idealizadas na concepção de leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), que foram propostas pelo Poder Executivo e recebidas, avaliadas e aprovadas, com ou sem alteração pelo Legislativo. Aqui perdem importâncias as formalidades legais em favor do exame da eficácia, eficiência e efetividade das ações governamentais. Importa a avaliação do desempenho do chefe do Executivo que se reflete no resultado da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
De outra parte, as contas de gestão são também conhecidas como contas de ordenação de despesas e a prestação delas não tem o objetivo de avaliar os gastos do gestor no sentido sistêmico, mas sim busca pormenorizar cada ato administrativo por ele praticado quando está na função de ordenador de despesas. Possuem uma avaliação técnica e não política.
As contas de gestão são avaliadas conforme determinações da Constituição Federal, da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/93), Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), lei orçamentária vigente e demais normas às quais o prefeito esteja subordinado.
A respeito, ensinou Aguiar e Aguiar (2008, p. 19):
Hoje, em face do que dispõe o parágrafo único do artigo 70 e inciso II do artigo 71 da Constituição da República, os titulares dos diversos órgãos públicos que passam a receber, custodiar e gerenciar recursos financeiros sob a sua inteira responsabilidade ficaram igualmente, com obrigação de prestar contas desses recursos recebidos durante o exercício financeiro. A prestação de contas que, hoje, essas autoridades administrativas ficaram obrigadas a elaborar, anualmente, para apresentá-las ao Tribunal de Contas é denominada prestação de contas de gestão.
Aqui, começa a se destacar a importância do Tribunal de Contas, que será estudada mais detalhadamente no próximo capítulo, na administração pública. Sobre isso, Aguiar &
Aguiar (2008, p. 19):
Estamos, pois, diante de documento pelo qual os gestores públicos submetem a exame e julgamento dos Tribunais de Contas, os resultados específicos da administração financeira das unidades orçamentárias postas em prática ante seus atos administrativos de gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional, durante um determinado exercício financeiro. As autoridades administrativas (ou seus ordenadores de despesas) somente se exonerarão de suas responsabilidades após o julgamento do Tribunal de Contas que se converta em aprovação das respectivas prestações de contas.
Para sintetizar as diferenças entre os dois tipos de contas, escreveu o Procurador da República Dr. Luiz Carlos dos Santos Gonçalves (2012, p. 103/104):
A diferença entre contas de governo e contas de gestão é que as primeiras se referem às implementações financeiras ou omissões ocorridas ao longo de todo ano fiscal. Cuidam de saber, por exemplo, se um Prefeito aplicou os recursos previstos
na lei orçamentária e que estavam disponíveis, se atendeu aos gastos vinculados ou aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. Já as contas de gestão se referem a contratos ou gastos públicos específicos.
Traçadas as diferenças, impõe-se uma análise dos órgãos envolvidos no julgamento dos dois tipos de contas, a fim de que se possa compreender o objetivo central do presente trabalho.
II – OS ÓRGÃOS PARTICIPANTES DO JULGAMENTO
Estão envolvidos no processo de prestação de contas do município a Câmara Municipal e o Tribunal de Contas, mais especificamente, na maioria dos casos, o Tribunal de Contas do Estado. Por uma questão de localidade, será citado, ao logo deste trabalho, o órgão de contas do Estado de São Paulo, contudo, as observações gerais atinentes ao tema servem para todos os Tribunais de Contas dos Estados.
A compreensão da competência e das funções de ambos os órgãos é imprescindível para a conclusão do raciocínio aqui apresentado.