O conteúdo do princípio da eficiência

O princípio da eficiência foi explicitado pelo legislador constitucional com a denominada reforma administrativa, mediante a edição da Emenda Constitucional nº 19/98, embora já fosse reconhecido há muito pela nossa jurisprudência256.

André Ramos Tavares, sustentado no art. 70, da Constituição Federal, anota sobre a existência implícita do princípio da eficiência em nosso ordenamento jurídico, antes da citada EC 19/98:

O princípio da eficiência foi introduzido expressamente na ordem constitucional como a chamada reforma administrativa (promovida pela Emenda Constitucional nº 19/98). O princípio, assim, passa a figurar expressamente entre aqueles já constantes do caput do art. 37.

A maioria da doutrina pátria, contudo, já assinalava a existência do princípio da eficiência como decorrente dos demais princípios administrativos.

Certamente um dos aspectos mais salientes do princípio da eficiência é a busca da economicidade na Administração, exigida pelo art. 70 ao estabelecer a fiscalização de seu cumprimento257_.

De qualquer modo, impende considerar qual o conteúdo do princípio da eficiência, de modo a gizar os seus contornos jurídicos.

255 _{CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função} administrativa, p. 106.

256 _{O Superior Tribunal de Justiça muito bem proclamou ao dizer que “a Administração Pública é regida} por vários princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (Const. Art. 37). Outros também evidenciam-se na Carta Política. Dentre eles, o princípio da eficiência. A atividade administrativa deve orientar-se para alcançar resultado de interesse público”. BRASIL. STJ – 6ª Turma – RMS nº 5.590/95 – Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro.

No direito italiano Elio Casetta diz que

o critério de eficiência indica a necessidade de se medir a proporção de resultado da ação organizacional e a quantidade de recursos utilizados para se alcançar determinado resultado; isso representa a capacidade de uma organização de atingir os seus objetivos mediante uma combinação ótima de insumos258_.

De seu turno, Celso Antonio Bandeira de Mello observa:

A Constituição se refere, no art. 37, ao princípio da eficiência. Advirta-se que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. O fato é que o princípio da eficiência não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da boa administração259.

No nosso entender, o princípio da eficiência não pode ficar restrito a uma melhor utilização dos recursos públicos. Doutra parte, também concluímos que as atividades administrativas não mais se satisfazem com a simples observância da legalidade, embora seja correto afirmar que não possa existir eficiência fora do contexto do princípio da legalidade.

Demais disso, a função administrativa, como, aliás, não poderia deixar de ser, submete-se ao princípio da legalidade e, por conta do princípio da eficiência, deve buscar o melhor resultado.

Entretanto persiste, ainda, a pergunta: qual o conteúdo do princípio da eficiência?

Lúcia Valle Figueiredo examinando de forma detalhada os aspectos relativos ao conteúdo do princípio da eficiência, não sem antes criticar o “empréstimo” de figuras jurídicas oriundas do direito alienígena, ensina:

258 _{CASETA, Elio. Compendio di diritto amministrativo. Undicesima edizione riveduta e} aggiornata.Giuffrè Editore, S.p.A. Milano, 2011, p.26.

É de se perquirir o que muda com a inclusão do princípio da eficiência, pois, ao que se infere, com segurança, à Administração Pública sempre coube agir com eficiência em seus cometimentos. Na verdade, no novo conceito instaurado de Administração Gerencial, de ‘cliente’, em lugar de administrado, o novo ‘clichê’ produzido pelos reformadores, fazia-se importante, até para justificar perante o país as mudanças constitucionais pretendidas, trazer ao texto o princípio da eficiência.

Tais mudanças, na verdade, redundaram em muito pouco de substancialmente novo, e em muito trabalho aos juristas para tentar compreender figuras emprestadas sobretudo do Direito Americano, absolutamente diferente do Direito brasileiro.

Mas que é eficiência? No Dicionário Aurélio (estamos trazendo a contexto as definições desse Dicionário, ainda que popular, por força de sua ampla divulgação), eficiência é ‘ação, força, virtude de produzir um efeito, eficácia’.

Ao que nos parece, pretendeu o ‘legislador’ da Emenda 19 simplesmente dizer que a Administração deveria agir com eficácia. Todavia, o que podemos afirmar é que sempre a Administração deveria agir eficazmente. É isso o esperado dos administradores. Todavia, acreditamos possa extrair-se desse novo princípio constitucional outro significado aliando-se o art. 70 do texto constitucional, que trata do controle dos Tribunais de Contas.

Deveras, tal controle deverá ser exercido não apenas sobre a legalidade, mas também sobre a legitimidade e economicidade; portanto, praticamente chegando-se ao cerne, ao núcleo, dos atos praticados pela Administração Pública, para verificação se foram úteis o suficiente ao fim que se preordenavam, se foram eficientes260_.

A autora, com vistas a traçar o perfil do princípio da eficiência, traz a contexto o art. 70 de nossa Carta Constitucional, concluindo pelo controle da legitimidade e economicidade.

Francisco Pedro Jucá, concebendo a eficiência enquanto administração gerencial, aponta a eficácia como meta para uma gestão capaz de auferir boas decisões:

A Administração e o administrador, nas suas atividades, hão de observar técnicas, procedimentos, recursos, modelos e parâmetros de qualidade operacional que possibilitem alcançar realmente os objetivos públicos propostos, restando serviços de qualidade, que

atendam às necessidades coletivas públicas, ao interesse geral da sociedade.

Vislumbramos aqui o que podemos chamar de obrigatoriedade da profissionalização da burocracia estatal. A concepção do servidor público como profissional especializado, capaz de produção, produtividade e eficiência dentro de padrões compatíveis com a demanda da sociedade em seu atual estágio.

Gerir com eficiência – mais que isso, com eficácia – produzindo resultados reais e concretos no atendimento das demandas. Isto implica também a qualidade do processo decisório e da decisão mesmo, durante o processo de gestão, donde temos a busca pelo constante aperfeiçoamento, evolução e melhora dele261_.

Se eficiência implica eficácia, é de se concluir que a Administração deve estar devidamente preparada para atingir tal objetivo, seja no que diz respeito aos seus agentes públicos, seja no que diz respeito à sua própria estrutura. Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina em seu magistério:

O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público262.

Sustentados nas lições precedentes, volvemos a enfatizar que, sem o desprestígio da necessária legalidade, a eficiência traz para a Administração Pública a obrigatoriedade de desenvolver mecanismos para o exercício de uma atividade administrativa eficaz, célere e de qualidade, de sorte a atingir os fins desejados.

8.5. O conteúdo dos princípios da supremacia e indisponibilidade do