Controle Interno

3.2.3.1. Aspectos Gerais

Pode-se entender controle interno como um controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionários encarregados de executar os programas orçamentários e da aplicação de dinheiro público por seus superiores hierárquicos: ministros, diretores, chefes de divisão, etc, dentro das estruturas administrativas de qualquer dos Poderes (BUGARIN, 2003).

Neste sentido Meirelles (2005), defende o controle interno como sendo aquele que é realizado pelo órgão executor da atividade controlada, dentro da própria administração. Numa concepção mais contábil, o AICPA (American Institute of Certified Accountants) citado em estudos como os de Oleiro (2002), Ribeiro Filho et al (2006), Cruz e Glock (2006), Araújo (2007), Castro (2007), define o controle interno como sendo todas as medidas adotadas para salvaguardar ativos, verificar a adequação e confiabilidade de dados contábeis, promover eficiência e respeito às normas aplicáveis a gestão.

Cruz e Glock (2006) mencionam ainda que o controle interno em uma organização não se refere apenas aos enfoques diretamente dados às funções de contabilidade e finanças, mas a todos os aspectos que envolvem as operações de uma organização. Nesta esteira, o estudo de Ribeiro Filho et al (2006) complementa que trata-se de controle inerente ao funcionamento da entidade, cuja a deficiência de atuação sujeita a entidade aos descaminhos, aos desvios de recursos, à gestão fraudulenta.

A International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI (1993) propõe que a função do controle interno seria prevenir erros, detectar erros, corrigir

erros detectados, e compensar controles débeis, onde riscos de perda são elevados e precisam de controles adicionais. Essa postura do INTOSAI demonstra a necessidade de integração do controle interno, observado sob o aspecto dinâmico que deve possuir.

Numa visão ampla, Piscitelli et al (2006) conjuga os conceitos então apresentados e defende que os Controles Internos de uma gestão pública têm como objetivos:

a) Os aspectos contábeis, formais e legais, revisando e/ou investigando as operações;

b) O aspecto da eficiência, que concerne os procederes empregados, verificando os recursos empregados para a o atingimento dos objetivos da entidade;

c) O aspecto da eficácia, verificando o produto, os programas e os objetivos a serem alcançados; e,

d) O julgamento da própria gestão, disponibilizando e tornando transparente uma prestação de contas de qualidade e os resultados. Como se pode notar, em que pese a utilização do termo controles internos, o autor revela uma abordagem sistemática de atuação.

Nesta linha de pensamento, cabe trazer o fato de que constitucionalmente há a previsão, nos seguintes artigos, da existência de sistema de controle interno na administração pública:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

[...]

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Araújo (2007) na concepção constitucional defende que a administração tem o dever de outorgar ao controle interno um espaço mínimo de independência, o que por sua vez, contribui para não fica restrito ao controle orçamentário e legal, conforme previsão legal, devendo ampliar-se e podendo opinar sobre conveniência ou oportunidade de atos administrativos.

Deve-se alertar para o fato de que ao referir-se ao assunto, a Carta Magna tratou de sistema de controle interno, que de acordo com o disposto no art. 74, tem as seguintes finalidades:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Nesta mesma linha a Resolução CFC n° 820/97 estatui o seguinte:

O sistema contábil e de controles internos compreende o plano de organização e o conjunto integrado de método e procedimentos adotados pela entidade na proteção do seu patrimônio, promoção da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstrações contábeis, e da sua eficácia operacional.

Cumpre então diferenciar estes conceitos de controle interno e sistema de controle interno, momento no qual a contribuição de Silva (2003) é esclarecedora, quando traz a conceituação das expressões: Sistema de Controle Interno, Controles Internos e Auditoria Interna.

Na visão do autor, o Sistema de Controle Interno estaria ligado à denominação de uma estrutura de controle, composta de diversos atores, institucionais, sociais, ou dos próprios servidores pertencentes aos quadros dos órgãos vinculados; e ainda da estrutura normativa aplicada, ou seja, os diversos elementos responsáveis pelo controle. Já o conceito de Controles Internos, está ligado aos procedimentos adotados no âmbito das diversas entidades e órgãos, com vistas a garantir o cumprimento de suas missões. Desde já se pode afirmar que no sistema de controle interno estarão em atuação e execução os diversos controles internos adotados pelas entidades e órgãos.

Complementarmente, o autor traz o conceito de Auditoria Interna, ligado à técnica na qual se desempenha uma atividade de avaliação independente e de assessoramento da administração, cujo principal mecanismo de atuação baseia-se no pressuposto da verificação do funcionamento sistemático e integrados dos controles internos de uma organização.

Com isso, pode-se inferir que a terminologia adotada na administração pública brasileira é a de sistema de controle interno, visto que abrange uma estrutura ordenada, previamente, no sentido de possibilitar entrelaçamentos entre diversos atores na

configuração do objetivo de assegurar e salvaguardar o patrimônio e os interesses públicos, diante dos atos e fatos de gestão.

Neste sentido o estudo de Vieira (2005) defende Sistema de Controle Interno como o conjunto de unidades técnicas, articuladas a partir de um órgão central de coordenação, orientadas para o desempenho das atribuições de controle interno indicados na Constituição e normatizados em cada nível de governo.

Cumpre alertar, entretanto, o que o estudo de Davis e Blaschek (2006) identifica acerca das deficiências dos sistemas de controle interno na administração pública brasileira, demonstrando que estes não buscam a máxima aproximação com relação à ação controlada no tempo e no espaço.

Para os autores, o desenho atual da estrutura de controle no Brasil, os órgãos de controle não identificam as situações propiciadoras de ineficiência e não ajudam a definir as medidas compensatórias e as alterações de processo necessárias para reduzir situações deficientes. Pelo contrário, continuam focados nos aspectos formais e legais e atuam na penalização posterior ao acontecimento dos erros e falhas.

Sua principal deficiência, explicam os autores, está no fato de que não se apresentam prontos para enfrentar um contexto de riscos e incertezas e influências de eventos externos, devido ao fato de não assumirem postura pró-ativa e preventiva, adiantando-se aos fatos, prevenindo as interferências ao alcance dos objetivos organizacionais e oportunidades.

Um cenário como este apresenta um ambiente fértil para a atuação de outras formas de controle que não o controle institucional, é o ambiente em que penetra e torna-se necessário o controle social.