DÉFICIT DE SANEAMENTO E ESTRATÉGIAS PARA UNIVERSALIZAÇÃO EM BELÉM, RECIFE E CAMPINAS

A presente sessão apresenta a análise do enfoque dado aos assentamentos precários urbanos nos Planos Municipais de Saneamento das cidades de Belém, Recife e Campinas, considerando os conceitos de universalização discutidos na Seção Conceito de universalização do saneamento. Os dados utilizados foram extraídos dos planos municipais de saneamento básico (PMSB) e de Habitação (PMH), planos diretores e do Atlas Esgoto (AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS, 2017), cotejados com literatura acadêmica sobre o tema. Para alguns aspectos, a análise considerou o recorte da região metropolitana em que as cidades estão inseridas, porém o recorte territorial adotado foi a escala do município.

As três cidades têm em comum seu porte, com população acima de 1 milhão de habitantes; são sedes de regiões metropolitanas, com grande número de domicílios em assentamentos precários urbanos e em situação de pobreza. Suas diferenças consistem nas características socioambientais, nos tipos de ocupação urbana e no histórico de políticas habitacionais, importantes de serem reveladas para expressar a diversidade de situações presentes no país. A Tabela 2 resume os dados de população e de atendimento do serviço de esgotamento sanitário nas três cidades.

Tabela 2. População e serviços de esgotamento sanitário nas cidades de Belém/PA, Recife/PE e Campinas/SP

Fonte: Elaboração própria a partir de Marques et al. (2008) e Agência Nacional de Águas (2017).

Belém, PA

Belém é sede da Região Metropolitana (RMB) que inclui os municípios de Ananindeua, Benevides, Castanhal, Marituba, Santa Bárbara do Pará e Santa

Isabel do Pará (Figura 1)48_{. Segundo Marques et al. (2008), a RMB é o} aglomerado urbano com o maior percentual relativo de domicílios em assentamentos precários do País. Segundo este autor, metade dos domicílios da região encontravam-se em assentamentos precários no ano 2000. A cidade de Belém seguia este índice, mas a cidade de Santa Bárbara do Pará tinha todos os seus domicílios nesta condição, enquanto Marituba e Benevides tinham índices maiores que 70%. Ananindeua tinha o menor índice, de 44,3%. Mais de 900 mil pessoas estavam nesta situação, segundo o Censo de 2000.

Figura 1. Região Metropolitana de Belém

Fonte: Adaptado de Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisas do Pará (2019).

A pobreza da população, associada à irregularidade urbanística e fundiária das ocupações, à carência de infraestrutura e à precariedade das

48 _{No presente estudo não foram incluídos dados de Castanhal e Santa Isabel do Pará, pois estas} duas cidades foram anexadas à região metropolitana após 2010, e por isso não fizeram parte dos estudos utilizados como referência da presente análise.

habitações gera uma condição de moradia caótica e insalubre, principalmente devido ao fato de as moradias estarem, em grande parte, situadas em áreas alagadas, às margens de igarapés e canais de drenagem (PINHEIRO et al., 2016; FERNANDES, 2012).

Entre 2000 e 2010, a região sofreu uma forte expansão periférica, aumentando a precariedade existente. Fernandes (2012) avalia que o crescimento populacional nesse período foi maior no subúrbio metropolitano, nas porções mais próximas do núcleo metropolitano, porém, nas regiões mais afastadas (Benevides e Marituba) repetiu-se o processo de abertura de novos loteamentos informais, carentes de infraestrutura, de difícil acesso e baixa taxa de ocupação.

A precariedade do saneamento pode ser verificada pela Figura 2. Na cidade de Belém, os serviços de coleta de esgotos seguidos de tratamento atendem a 10,7% da população; 9,8% têm serviços de coleta sem tratamento; 31,1% da população utiliza solução individual do tipo fossa séptica, enquanto 48,5% da população não tem acesso a nenhum tipo de serviço (AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS, 2017). Mas os municípios de Benevides, Marituba e Santa Bárbara do Pará concentram situações muito piores. Fora de Belém e de Ananindeua não há qualquer solução de tratamento de esgotos na região. Figura 2. Condições de atendimento do esgotamento sanitário na região metropolitana de Belém

segundo o Atlas Esgoto (2013)

Tanto o adensamento dos aglomerados subnormais de Belém e Ananindeua, como a suburbanização ocorrida em Marituba e Benevides (FERNANDES, 2012) refletem negativamente as condições do saneamento. No primeiro caso, o adensamento sobrecarrega sistemas existentes que já funcionam precariamente, enquanto no segundo encarece a implantação de sistemas lineares pela distância dos centros onde já existe infraestrutura.

Farias (2011) argumenta que a falta de regulação dos serviços de saneamento é grande responsável pela precariedade em toda a RMB. Segundo a autora, nenhum dos municípios faz uso dos instrumentos disponibilizados pela Lei Federal 11.445/2007, e sequer nos planos diretores municipais existem diretrizes para superação deste problema. Pereira e Cardoso (2003 apud FARIAS, 2011) destacam que os sistemas de esgotamento sanitário são feitos para solucionar problemas imediatos e localizados, desprezando a dinâmica metropolitana. Com relação aos planos diretores, Farias (2011, p. 190-192) aponta a falta de articulação metropolitana entre os planos municipais e a falta de integração da política urbana com o saneamento, concluindo que os planos diretores têm muito mais preocupação com o zoneamento dos territórios que com as questões socioeconômicas e ambientais.

Planos e ações de esgotamento sanitário em Belém, PA

A cidade de Belém está situada na foz do rio Amazonas, e é constituída de uma parte continental e um grande conjunto de ilhas, perfazendo um conjunto de relevo pouco acidentado, de formação sedimentar pouco resistente. Segundo Pinheiro et al. (2016), o conjunto hídrico é formado pelo rio Guamá e a baía do Guajará, com inúmeros igarapés que se transformaram em canais de drenagem na parte urbana. O conjunto é inundado constantemente devido a essa formação hídrica, e os assentamentos precários têm seu histórico de ocupação associados a essa dinâmica ambiental. Os assentamentos precários estão principalmente nas baixadas e nos loteamentos irregulares, além das ilhas (comunidades ribeirinhas), localizadas nos distritos de Outeiro e Mosqueiro, nas porções oeste e norte do município.

Os serviços de saneamento são prestados simultaneamente por duas operadoras: a Companhia de Saneamento do Pará (COSANPA), do Governo do Estado, e o Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Belém (SAAEB), da

Prefeitura. A Cosanpa controla boa parte do sistema de produção e abastecimento de água, atendendo aos bairros centrais e parte da periferia, enquanto o SAAEB atua nas ilhas e nas áreas periféricas irregulares (BELÉM, 2014; FARIAS, 2011). O fato de haver duas operadoras atuando de maneira desarticulada contribui para a ineficiência dos serviços. Segundo Farias (2011), a atuação do SAAEB se deu pela insatisfação da Prefeitura com os serviços prestados pela Cosanpa, que não investia nas comunidades carentes. Porém, mesmo com duas operadoras, parte da população ainda fica sem atendimento, captando água de poços ou nascentes, e fazendo fossas rudimentares ou lançando esgotos diretamente nos sistemas de drenagem.

Em 1987, a Universidade Federal do Pará elaborou o Plano Diretor de Esgotamento Sanitário da Região Metropolitana de Belém (PDSES). Neste, os municípios de Belém e Ananindeua foram tratados em conjunto, subdivididos em 17 bacias de esgotamento sanitário sendo, para cada uma delas, projetada uma estação de tratamento independente. Nas décadas de 1990 e 2000, com base neste plano, foram implementados três importantes programas de saneamento: o Programa de Recuperação da Bacia do Una, entre os anos de 1999 e 2002, com investimentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Governo Federal, Governo Estadual e Prefeitura; o Programa de Saneamento para Populações de Baixa Renda (PROSANEAR), em 1993, com financiamento do BID e contrapartidas financeiras dos governos estadual e federal; e o Programa de Ação Social de Saneamento (PROSEGE), financiado pelo BIRD, que teve como objetivo a melhoria das condições sanitárias dos lagos Bolonha e Água Preta, importantes mananciais da região metropolitana (FARIAS, 2011).

Como se depreende do Quadro 1, os três programas incluíram mais de 650 mil pessoas ao sistema público de saneamento, executando mais de 29 mil ligações domiciliares, 5 estações de tratamento de esgotos e mais de 530 km de redes coletoras de pequeno e médio porte. Foi uma ampla ação de saneamento, orientada por um plano diretor específico. Porém, segundo dados do PMSB (BELÉM, 2014), muitas das estações de tratamento operam abaixo da capacidade, ou de forma precária, ou estão desativadas (BELÉM, 2014, p. 128). O Plano Municipal de Saneamento, realizado entre os anos 2013-2014, e com horizonte de 2033, aponta problemas nas estruturas organizacionais das operadoras que impedem avanços na universalização dos serviços. Dentre os

tópicos citados estão a falta de integração entre os departamentos, o número reduzido e não permanente de técnicos, e a falta de investimentos em gestão institucional. O plano ainda considera que os programas anteriores fracassaram devido a influências políticas, carência de metodologias de trabalho, falta de transferência de tecnologia entre os trabalhos contratados, diagnósticos deficientes, foco em obras, dimensionamento inadequado de custos, tecnologias obsoletas ou inadequadas, etc. (BELÉM, 2014).

Quadro 1. Ações de esgotamento sanitário realizadas em programas de saneamento em Belém no período de 1987 a 2002

Fonte: Elaboração própria a partir de Belém (2014); Farias (2011).

Quanto ao plano de intervenção, o PMSB demonstra que a vazão afluente prevista no PDSES para 2030, feita com base em projeções demográficas, não se realizaria, sendo estimado que a população seria de 55% daquela concebida em 1987. Além disso, o prognóstico avaliou que 17 estações de tratamento distribuídas pela cidade oneram demasiadamente o sistema, principalmente com relação à necessidade de pessoal para a operação (BELÉM, 2014). Para as áreas rurais, por não haver condição de se operar sistemas complexos, o plano recomenda a permanência dos sistemas individuais do tipo fossa séptica associada com filtro biológico.

De maneira geral, o plano de universalização do esgotamento sanitário prevê: a ampliação da capacidade de tratamento dos efluentes; ampliação das redes de coleta e das ligações domiciliares para acompanhar o crescimento vegetativo; substituição anual das redes e das ligações domiciliares existentes em médio prazo. Nas áreas rurais, o plano prevê a universalização em 20 anos, com a construção de 3.722 unidades individuais, incluindo desde unidades sanitárias a fossas sépticas. As soluções sugeridas são o tanque séptico seguido de filtro biológico, pré-fabricado, adequado para terrenos encharcados, e reatores do tipo UASB, que podem ser usados em terra firme, necessitando de manutenção a cada dois anos. O plano prevê que a manutenção dessas soluções individuais deve ser feita pelas famílias, e não pelo serviço público. Os investimentos previstos (em valores de 2014) são da ordem de 1,7 bilhão de reais para as áreas urbanas, e 19,5 milhões de reais para as áreas rurais.

No que diz respeito à tarifação dos serviços de água e esgoto, no município de Belém a Cosanpa segue a Resolução 002, de 6 de julho de 2017, da Agência Reguladora Municipal de Água e Esgoto de Belém (AMAE). Neste caso, as moradias são classificadas segundo o número de pontos de utilização de água no imóvel, variando de 4 a 10 pontos, incluindo-se piscinas. Para fazer jus ao bônus social, as famílias com situação econômica abaixo da linha da pobreza, em situação de indigência, ou aquelas com capacidade de pagamento limitada, devem ser cadastradas pela Prefeitura. Para estabelecer o nível socioeconômico do usuário são analisadas as condições de renda e patrimônio do grupo familiar e os atributos físicos do imóvel (AGÊNCIA REGULADORA MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO DE BELÉM, 2017).

Não foi possível localizar informações mais detalhadas sobre a forma de aplicação desta política pela Cosanpa. De todo modo, considerando-se a categoria de imóvel residencial do tipo R1, que tem 4 pontos de utilização de água, o valor a ser pago é de R$ 29,40 por 10 m3 _{de água, e R$ 17,64 por 10 m}3 de esgotamento sanitário49_{. Para o consumo nesta faixa, estima-se que o valor} da fatura seja de R$ 47,04, o que representa 4,7% do valor do salário mínimo nacional, um dispêndio muito alto com o serviço de saneamento considerando a situação de pobreza da maioria da população da cidade.

49 _{Conforme tarifário disponível em: http://www.cosanpa.pa.gov.br/wp-}

Ações de âmbito habitacional e urbano recentes

O Plano Municipal de Habitação de Belém (PMH) (BELÉM, 2012) identifica 192 áreas de assentamentos precários no município, sendo que a precariedade se estabelece fundamentalmente pela carência de infraestrutura, seguida de adensamento excessivo dos domicílios. Problemas de inadequação fundiária e ausência de banheiro também são relevantes, porém com menor incidência. Do diagnóstico destacam-se a baixa cobertura dos serviços de esgotamento sanitário por meio de redes coletoras, mesmo que pluviais, com exposição direta de domicílios a efluentes não tratados, principalmente nos canais de drenagem e nos igarapés. Apesar da precariedade do esgotamento sanitário avançar por todo o território municipal, afeta os assentamentos precários urbanos de forma mais negativa. A condição de pobreza extrema da população do município, com cerca de 76% dos domicílios com renda média de até 2 salários-mínimos, exige subsídios maciços tanto em soluções habitacionais como em saneamento. Para urbanizar os assentamentos precários são necessários, segundo o PMH, 1,317 bilhão de reais, mas não há aportes orçamentários que indiquem prioridade do município para atuar neste problema (BELÉM, 2012).

Rodrigues, Araújo e Castro (2018) comentam que, por meio do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do Governo Federal, foram aplicados recursos da ordem de 955 milhões de reais em obras de urbanização de assentamentos precários, saneamento e macrodrenagem. Em que pesem os benefícios trazidos à região, os autores destacam inúmeros problemas nas intervenções, dentre os quais a falta de interdisciplinaridade nos projetos e os impactos ambientais causados por soluções que não consideravam as peculiaridades físicas naturais da região, bem como dos costumes da população. O modelo sanitarista adotado, que promove ocupação das terras por meio da canalização dos igarapés e aterramento extensivo das várzeas para aproveitamento urbano, causa impactos negativos sobre a drenagem natural, e impossibilita a reprodução das atividades e costumes relacionados a rios e igarapés e à forma de morar em palafitas, que, por sua vez, são peculiaridades naturais e culturais da região amazônica (RODRIGUES; ARAÚJO; CASTRO, 2018).

Com relação ao saneamento, Rodrigues, Araújo e Castro (2018) destacaram que as soluções de esgotamento sanitário com previsão de tratamento local foram rejeitadas pela Cosanpa. Na Comunidade Fé em Deus, situada no distrito de Icoaraci, cercada de áreas permeáveis residuais e grandes glebas de terra, a estação de tratamento foi executada, mas encontra-se desativada. Na Comunidade Paracuri, localizada em cota de nível muito baixa, sujeita a alagamentos e com importante mata ciliar ao longo do Rio Paracuri, a estação de tratamento de esgotos prevista em projeto foi excluída do programa de investimentos. Para o igarapé, previa-se a retificação e canalização em talude natural, solução que dificilmente vai suportar a força das águas em épocas de inundação, segundo os autores. Na Comunidade Taboquinha, a rede coletora de esgotos foi construída em sistema separador absoluto, conectado a uma estação local de tratamento, que lançaria os efluentes tratados diretamente no igarapé. Porém, a Cosanpa também se recusou a assumir a operação, comprometendo os resultados da intervenção. Em síntese, o Plano Municipal de Saneamento Básico de Belém não trata especificamente o déficit de esgotamento sanitário nos assentamentos precários urbanos. O plano de universalização visa apenas a atender ao crescimento vegetativo, sem fazer menção à população ainda não atendida. Quanto às peculiaridades físicas e ambientais, o PMSB só distingue as ações necessárias das ilhas de forma distinta da porção continental, admitindo nesses casos a implantação de sistemas individuais a serem mantidos pelos moradores. Verifica-se que a estratégia principal do plano é recuperar e ampliar o sistema de tratamento de esgotos existente, com remodelações, desativações e novas construções de equipamentos. Com relação à coleta de esgotos, não há distinção das áreas e das estratégias de ação, tratando a cidade como um corpo homogêneo. Apesar de destacar a necessidade de substituição das redes de esgoto e das ligações domiciliares em médio prazo, o PMSB não especifica as prioridades de intervenção. Os planos de habitação e saneamento não se integram em diagnósticos e propostas, e pelo que foi relatado por Rodrigues, Araújo e Castro (2018), as soluções de saneamento não combatem a poluição ambiental.

Os desafios que se impõem à cidade se relacionam com a compreensão do saneamento como uma política integrada ao planejamento urbano e metropolitano, com controle da expansão urbana e proteção ambiental, com

modelos de ocupação mais adequados às características geográficas e culturais da cidade. É preciso que o município tenha capacidade institucional de tomar decisões acerca do saneamento em todas as suas interfaces, reconhecendo as limitações econômicas da população e articulando políticas de desenvolvimento mais acessíveis à maioria dos cidadãos. À Cosanpa cabe assumir os objetivos de sua tarefa enquanto prestadora de serviços de saneamento, qual seja, o combate à poluição e garantia de condições de saúde e higiene para a população usuária de seus serviços.

Recife, PE

A Região Metropolitana do Recife possui 14 municípios e, em 2010, possuía 3.691.057 habitantes, dos quais 41,6% residiam na capital. Segundo Cavalcanti et al. (2016), essa região não se distingue das demais regiões metropolitanas brasileiras em função de tipologias físicas de assentamentos precários urbanos, mas pela atitude da população pobre, historicamente resistente às pressões decorrentes do processo tradicional de produção e reprodução do espaço urbano, nas disputas pelas melhores localizações da cidade.

De acordo com Marques et al. (2008), 16,3% dos domicílios da Região Metropolitana localizavam-se em assentamentos precários urbanos no ano 2000 (Figura 3). As maiores cidades – Recife, Jaboatão dos Guararapes e Olinda – tinham, respectivamente, as proporções de 17,6%, 19,3% e 13,5% dos domicílios nesta condição, compreendendo, juntas, mais de 400 mil pessoas em condições de moradia precária.

Os assentamentos precários da Região Metropolitana do Recife são formações do tipo “favela”, com mocambos e palafitas, com predomínio de alvenaria; loteamentos clandestinos e irregulares, com infraestrutura precária ou inexistente, mas com maior regularidade de desenho urbano; e os conjuntos habitacionais, construídos nas décadas de 1960 e 1970, atualmente bem inseridos na malha urbana, mas muito degradados, enfrentando problemas de inundações, ampliações excessivas das habitações, falta de manutenção de edifícios e de equipamentos e serviços urbanos precários (CAVALCANTI et al., 2016).

Figura 3. Região Metropolitana de Recife e os assentamentos precários urbanos

Fonte: Adaptado de Marques et al. (2008).

Quanto ao esgotamento sanitário, verifica-se que o déficit é elevado na grande maioria das cidades, representando mais de 60% do total da população urbana (Figura 4). Considerando dados do Atlas Esgoto (AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS, 2017), verifica-se que as soluções individuais (fossas sépticas) estão presentes de maneira bem uniforme nas cidades (entre 11% e 20%), mas o que é marcante é a proporção da população sem atendimento, variando entre 67%

e 89%, com exceção de Recife, Olinda e Paulista, que têm déficits menores de 50%.

Figura 4. Esgotamento sanitário na Região Metropolitana de Recife em função dos tipos de solução ou déficit considerado, no ano de 2013

Fonte: Elaboração própria a partir de Agência Nacional de Águas (2017).

O serviço e os planos de saneamento em Recife, PE

De acordo com a Figura 4, o déficit dos serviços de esgotamento sanitário em Recife atinge 21% da população, sendo que 62% da população é atendida por sistemas de coleta seguidos de tratamento. Cerca de 16% da população ainda utiliza soluções individuais (fossas sépticas), e somente 1,15% dos esgotos coletados não é submetido a tratamento (AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS, 2017).

Em oposição a esses dados, o PMSB de Recife indica que as situações de lançamento em vala a céu aberto, em rios, lagos ou mar, estão presentes em 92% dos bairros ou distritos da cidade, sendo esta a solução predominante em 35% do total de domicílios analisados. O PMSB indica ainda a existência de redes de coleta do tipo unitário (esgotos e águas pluviais na mesma tubulação) e a frequente utilização de fossas sépticas, que, pela falta de manutenção adequada e pela elevada densidade populacional, compromete a qualidade do solo e do lençol freático (RECIFE, 2015).

Em 1980, a Compesa elaborou o Plano Diretor de Esgotamento Sanitário da Região Metropolitana, que não foi implementado. Em 1986, a Prefeitura de Recife passou a investir, por conta própria, em obras de saneamento, adotando principalmente o modelo condominial de coleta e afastamento de esgotos. Na ocasião, foram atendidas 26.063 moradias, beneficiando cerca de 130 mil habitantes. Em 1994, foi elaborado o Plano de Ordenamento do Sistema de Esgotos do Recife (POSER), que dividiu a cidade em microssistemas, definidos em função de aspectos topográficos e limitadores físicos, como avenidas, linhas férreas, rios e canais. Neste plano foram evitados os sistemas