A Lei Complementar 95/1998 dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis e atos normativos, sendo estendida a aplicação aos decretos e demais atos de regulamentação do Poder Executivo. Destarte, estabelece o meio adequado para a formalização do processo legislativo, bem como critérios a serem observados, entre eles a numeração das leis e emendas à Constituição (art. 1º, § 2º, I e II).
As propostas legislativas devem conter três partes básicas. A primeira é a preliminar, em que cabe especificar o que será regulado pela norma.178 A segunda é a normativa e
abrange o conteúdo substantivo das normas relacionadas com a matéria que está sendo regulada. Compreende-se o conteúdo da lei, o que se deve ou se pode fazer. A última parte do texto normativo abrange as medidas necessárias para a implementação das normas de conteúdo substantivo, as disposições transitórias e, se for o caso, a cláusula de vigência e a de revogação, quando houver. Não obstante, a Lei Complementar seja omissa quanto ao prazo de regulamentação pelo Poder Executivo, este é estabelecido quando necessário for regulamentar o texto legal (art. 3º, I, II, e III).179
Cabe ressaltar que o artigo primeiro do texto deve conter o objeto da lei, que, como regra, terá objeto único, excepcionando-se as codificações. Trata-se de um dever estabelecido pela lei que ela tenha objeto único, devendo ainda a matéria tratada no projeto estar vinculada por afinidade, pertinência ou conexão (art. 7º). Destarte, nesta parte relaciona-se o órgão
177 SILVA, José Afonso. O sistema representativo, democracia semidireta e democracia participativa. Instituto
de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autônoma de México, 2002. p. 18.
178 Esta primeira parte compreende a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do
âmbito de aplicação das disposições normativas. Entende-se não ser necessário especificar o âmbito de aplicação, pois este já está demonstrado pela competência – uma lei estadual é válida no Estado que a criou, por óbvio não se aplica em outros Estados que não o de origem. O mesmo vale para a lei municipal, que é válida no âmbito do Município que a aprovou e publicou.
179 Sobre a regulamentação, veja-se o meu: Leis Municipais: Ausência e Complexidade de Regulamentação.
2012. Trabalho de Conclusão de Curso (Pós-graduação lato sensu em Gestão Pública, Nível de Especialização) – Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2012.
competente para fiscalizar a lei, para executar a matéria e para estabelecer a penalidade pela infração da norma ou pela execução da conduta especificada no dispositivo.
Destaca-se o previsto no art. 8º como uma garantia à segurança jurídica, pois se impõe o dever de indicar expressamente a vigência da lei e de se estabelecer prazo razoável para que a ela se dê amplo conhecimento e a reserva de cláusula180 para as leis de pequena repercussão.181 Daí que a inobservância desse dispositivo pode ser causa de vício no processo legislativo passível de questionamento no Judiciário por ofensa ao princípio da segurança jurídica após a aprovação do projeto legislativo, antes mesmo de o projeto ser sancionado pelo chefe do Poder Executivo. Veja-se o tópico relativo ao vício de procedimento por falta de debate legislativo.
Verifica-se também a necessidade de, ao se revogar a lei ou dispositivo legal, enumerar-se expressamente aquilo que se está revogando, nos termos do previsto no art. 9º. Essa regra não é observada pelos parlamentos de todo o país, o que se vê como regra é uma cláusula genérica – “esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”. Tal situação por vezes gera grandes debates entre os poderes quanto ao que se está em vigor e qual dispositivo deve prevalecer no caso concreto, produzindo uma discussão teórica entre os poderes.
A lei prevê o dever de observância de requisitos formais para a elaboração182 e para a alteração183 dos textos legais.
180 Trata-se a reserva de cláusula da inclusão do dispositivo: “Esta lei entra em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário”.
181 Em atendimento à forma adequada o texto legislativo deve respeitar para atender a técnica legislativa além do
respeito da razoabilidade para a entrada em vigor da lei, também o dispostos nos respectivos parágrafos: “§ 1º A contagem do prazo para entrada em vigor das leis que estabeleçam período de vacância far-se-á com a inclusão da data da publicação e do último dia do prazo, entrando em vigor no dia subsequente à sua consumação integral. § 2º As leis que estabeleçam período de vacância deverão utilizar a cláusula ‘esta lei entra em vigor após decorridos (o número de) dias de sua publicação oficial”.
182 Os requisitos estão previsto no art. 10, entre eles o dever de enumeração correta dos artigos, a ordem a ser
seguida quando necessário for o desdobramento da matéria em incisos, alíneas e itens, a divisão e o agrupamento do objeto em subseções, seção, capítulos, títulos, livros, partes, disposições preliminares, gerais, finais ou transitórias. Também o disposto no art. 11, pois faz-se necessária a elaboração de forma clara, precisa, com respeito à ordem cronológica. Para a obtenção da clareza, usa-se preferencialmente a linguagem comum, curta, direta, buscando a uniformidade de tempo verbal e pontuação. A precisão se identifica pela clareza de conteúdo e alcance do que o legislador pretende dar à norma, devendo utilizar-se das mesmas palavras, de siglas consagradas e de expressões sem duplo sentido, evitando-se o uso de palavras locais ou regionais, escrevendo-se os números por extenso, indicando-se os artigos no texto legal e promovendo-se a ordem cronológica e as discriminações dos dispositivos de acordo com os princípios estabelecidos no art. 8°, restringindo-se ao artigo um único assunto ou princípio.
183 A forma adequada para a alteração está prevista no art. 12, sendo necessário observar: (i) se a modificação no
Destarte, é vedado o uso de número de dispositivo184 que tenha sido revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou de execução suspensa pelo Senado Federal em face de decisão do Supremo Tribunal Federal, sendo obrigatória a indicação na lei das expressões “revogado”, “vetado”, “declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal”, ou “execução suspensa pelo Senado Federal”, na forma do art. 52, X, da CF.
A lei também disciplina a consolidação das leis e de outros atos normativos, dispondo sobre a observância de inúmeros requisitos. O projeto de consolidação seguirá o trâmite legislativo simplificado de cada uma das Casas, para a celeridade dos trabalhos.185 Compete à Mesa do Congresso Nacional promover a atualização da Consolidação das Leis Federais Brasileiras e incorporá-las às coletâneas que a integram as emendas constitucionais, leis, decretos legislativos e resoluções promulgadas durante a legislatura imediatamente anterior, ordenados e indexados sistematicamente. A Consolidação deve ser realizada pela mesa na primeira sessão legislativa de cada legislatura, nos termos do art. 15.
Percebe-se, ainda, que a Lei Complementar 95/1998 é pouco conhecida e também utilizada pelos parlamentares e executivos de todo o país, o que demonstra a necessidade de desenvolvimento e capacitação técnica nas Assembleias e Câmaras Municipais. Evidencia também a importância de escolas de Governo, incluída a Escola do Parlamento, para o desenvolvimento e o aprimoramento dos servidores públicos. São a capacitação e o aprimoramento técnico dos funcionários públicos de inquestionável e fundamental importância para a legística186.
São inúmeros os erros existentes em elaborações legislativas, veja-se a título de exemplo a Lei de Zoneamento do Município de Carapicuíba (Lei 2.107/1999), em que o poder público, ao alterar a referida lei e acrescentar disposições novas, modificou por diversas vezes o mesmo dispositivo ou outro sem qualquer pertinência com o tema a ser alterado.
da lei; (iii) substituição no próprio texto do dispositivo alterado, ou acréscimo de novos dispositivos, com a vedação da renumeração de artigos, devendo-se incluir letras ao número do artigo ou unidade anterior. Também é admissível a reordenação interna das unidades em que se desdobra o artigo, identificando-se o que esta sendo modificado quando há alteração, supressão ou acréscimo da redação, com as letras “NR” maiúsculas, entre parênteses, uma única vez ao final.
184 Estabelece o parágrafo único do art. 12: “O termo ‘dispositivo’ mencionado nesta Lei refere-se a artigos,
parágrafos, incisos, alíneas ou itens”.
185 Artigos 13 e 14.
186 Usa-se o termo legística para expressar a qualidade das leis. Sobre o tema veja-se o artigo de Patrícia Rosset,
Essas alterações realizadas são aplicadas pela Secretaria de Receita e Rendas do Município como se estivessem consolidadas, destarte, em ofensa à legalidade e à segurança jurídica.187
Por fim, ressalta-se o previsto no art. 18: “Eventual inexatidão formal de norma elaborada mediante processo legislativo regular não constitui escusa válida para o seu descumprimento”.