Iniciativa popular

A Constituição Federal disciplina a forma de soberania popular, exercida por meio do sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos e mediante: (i) plebiscito; (ii) referendo; e (iii) iniciativa popular (art. 14, III; art. 27, § 4º; art. 29, XIII; 61 § 2º), exigindo para formalizar o projeto de iniciativa popular a subscrição por, no mínimo, 1% do eleitorado, dividido em pelos cinco Estados, e com não menos de 0,3% de eleitores em cada um deles (art. 61, § 2º).

Trata-se a iniciativa popular de um poder outorgado à população para participar no processo legislativo. Na visão de José Afonso da Silva, é uma consulta ao povo de caráter positivo, pois objetiva a criação de novas normas jurídicas, admitidas tanto no processo de formação das leis ordinárias como no processo de reforma constitucional.172

Do texto constitucional, vê-se que a Constituição estabelece apenas a possibilidade de, por iniciativa popular, serem apresentados projetos de lei. Não há a previsão, no rol do art. 60,

172 _{SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p.}

de formalização de proposta de emenda à Constituição por iniciativa popular, concluindo-se que o art. 60 trata de matéria reservada.

No entanto, em alguns Estados há a possibilidade de participação no processo de reforma constitucional, pois a Constituição, ao determinar que a Lei Estadual discipline sobre a iniciativa popular nos processos legislativos estaduais (art. 25, § 4º), conferiu aos Estados autonomia para elegerem a forma de participação popular nos Estados e o quórum necessário para a formalização dessa participação.

No Brasil, há uma ausência de uniformidade no tratamento dado à formalização da iniciativa popular no processo legislativo nos estados173 e municípios. Assim, cada ente, a sua

173 _{A Constituição do Estado de São Paulo prevê que, mediante proposta de 1% dos eleitores do Estado, a ela}

poderá ser emendada por iniciativa popular (art. 22, IV, CE). O número de subscritores diminui para o exercício da soberania popular no Estado. Assim, determina a Constituição que a iniciativa popular para projetos de lei complementar ou ordinária estadual deve ser subscrita por no mínimo 5/10 dos eleitores do Estado, distribuídos em, pelo menos 5 dentre os 15 maiores municípios com não menos que 2/10 de eleitores em cada um deles (art. 24, § 3º, itens 1 e 4).

A Constituição do Estado do Rio Grande do Norte não é passível de emenda via iniciativa popular, sendo possível apenas a iniciativa popular para a elaboração de projetos de lei.

Nesse sentido, a Lei estadual 10.040/2006 estabelece a iniciativa popular no Estado do Rio Grande do Norte, mediante a subscrição no projeto de no mínimo 3% dos eleitores que votaram na última eleição, distribuídos em, no mínimo, 3/5 dos Municípios, com não menos de 1% de eleitores em cada um deles.

A Constituição do Rio de Janeiro também não prevê a possibilidade de a sociedade emendar a Constituição (art. 111). Assim, há a possibilidade de emenda por iniciativa do Governador do Estado; de 1/3 da Assembleia Legislativa; e de mais da metade das Câmaras Municipais do Estado, com a manifestação em cada uma delas da maioria relativa dos seus membros.

A Constituição Estadual do Rio Grande do Sul disciplina a iniciativa popular, prevendo quórum idêntico para elaboração de emendas à Constituição e de projetos de lei de iniciativa popular, exigindo-se, assim, para a iniciativa de propostas legislativas, que sejam subscritas por, no mínimo, 1% dos eleitores que tenham votado nas últimas eleições gerais do Estado, distribuídos, no mínimo em 1/10 dos Municípios e com não menos de 0,5% dos eleitores em cada um deles (art. 68, § 1º).

No que se refere à iniciativa popular de leis, é necessária a apresentação de projeto subscrito por, no mínimo, 2/10 do eleitorado do Estado, distribuídos em pelo menos 10% dos Municípios, com não menos de 0,10% de eleitores em cada um deles.

Possibilita ainda a participação popular na lei orçamentária, via apresentação de emendas à legislação orçamentária, exigindo-se quórum de apenas 500 eleitores, ou duas entidades representativas da sociedade. Neste caso, prevê-se a viabilidade de apresentação de emendas populares aos projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual (art. 152 § 6º). Trata-se de um dispositivo viável e que demonstra interesse na participação da população na elaboração do orçamento e das prioridades que devem ser colocadas em pauta no Estado.

De modo similar à maioria das Constituições dos Estados, a da Bahia prevê quórum de 0,5% do eleitorado para a iniciativa popular em projetos de lei (art. 82) e um quórum mais elevado para emendar a Constituição. Para o projeto de emenda, é necessária a subscrição de, pelo menos, 1% do eleitorado do Estado (art. 74).

No que se refere à iniciativa popular, a Constituição do Estado do Mato Grosso a permite apenas para a elaboração legislativa de projetos de lei, podendo ser exercida pela apresentação à Assembleia Legislativa de projeto de lei subscrito, no mínimo, 1% dos eleitores inscritos no Estado, distribuído, pelo menos, por cinco Municípios (art. 8º).

A Constituição do Estado do Pará prevê quórum de 0,5% do eleitorado, distribuído em pelo menos cinco municípios para a iniciativa popular em projetos de lei e distribuídos em pelo menos 10 Municípios para a iniciativa de emendas à Constituição. Em todos os casos, deve haver pelo menos 0,3% de eleitores em cada Município (art. 8º).

maneira, baseado na Constituição Federal, elege a forma de participação popular no processo legislativo. Alguns estados permitem a iniciativa para se emendar a Constituição do Estado, como é o caso de São Paulo e Rio Grande do Sul; outros apenas possibilitam a competência para a elaboração de projetos de lei, como exemplos Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro. O texto constitucional prevê o quórum para a iniciativa popular em matéria legislativa nos municípios (art. 29, XIII).

Destarte, esse instrumento de participação popular tem a relevante função de reparar as lacunas da democracia representativa, pois, se a população tiver noção do papel que exerce, ela é capaz de preencher as omissões dos parlamentares na regulação de normas constitucionais que para a aplicação e eficácia necessitam de leis.174

Por fim, para legitimar o exercício da prerrogativa de participação popular no processo legislativo, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados disciplina a participação popular no processo legislativo de modo a torná-la viável. Nesse sentido, há normas diferenciadas para o seu trâmite, tais como a proibição de arquivamento da matéria com o término da legislatura (art. 105, IV), e outros.175

A soberania popular é exercida também pelo referendo (art. 14, II), que, assim como a iniciativa popular, é um instrumento de participação popular no processo legislativo, mas, ao contrário daquela que inicia o processo de formação das normas, este o encerra. Por meio dele se confirma ou se recusa o ato praticado pelo legislador.176

Também é prevista a hipótese de iniciativa popular para convocação de referendo ou plebiscito, com um quórum de 0,5% do eleitorado estadual. Por fim, determina-se que a lei municipal também permita a iniciativa popular, com quórum de 5% dos eleitores.

174 _{SILVA, José Afonso. O sistema representativo, democracia semidireta e democracia participativa. Instituto}

de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autônoma de México, 2002. p. 13-14.

175 _{BARRETO, Derly e Silva Filho. Controle dos Atos Parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo:}

Malheiros, 2003. p. 79-80.

176 _{Assim, preleciona sobre o significado e a origem de tal instituto jurídico. Em geral, o termo referendo se}

refere a um ato de ratificação de outro ato. Nesse sentido, é ato de controle que uma autoridade ou um Poder exerce sobre outro. Foi com essa significação que ele surgiu no processo político. Segundo José Afonso da Silva, existem várias formas de referendo popular: (i) referendo legislativo, constituinte (projeto de lei) ou constitucional (consulta sobre projeto de Constituição ou reforma constitucional); (ii) referendo facultativo (a validade do ato é independente) ou obrigatório (a validade do ato depende do referendo) – há exemplos nas Constituições Francesas e Suíças; (iii) referendo deliberativo (regra) ou consultivo (similar ao plebiscito, a exemplo na Constituição Espanhola); (iv) referendo abrogativo (oposição da lei em vigor, são chamadas para votar pela revogação – o instituto pode ser visto na Constituição Italiana), e veto popular (consulta sobre o projeto de lei ainda não sancionado); (v) referendo de iniciativa (de autoridade ou de instituição) oficial; e (vi) referendo de iniciativa popular (decisão sobre políticas já tomadas) (SILVA, José Afonso. O sistema representativo, democracia semidireta e democracia participativa. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autônoma de México, 2002. p. 14-18).

Por seu turno, o plebiscito se assemelha ao referendo pelo fato de ambos serem uma forma de consulta popular, mas diferem-se quanto ao momento de colher a opinião pública e à matéria objeto de questionamento, pois no plebiscito recolhe-se a opinião pública sobre uma questão territorial ou político-institucional antes de ela ser objeto de formulação legislativa (art. 18, §§ 3º e 4º), enquanto o referendo, por meio da vontade pública, ratifica ou rejeita um ato já praticado pelo legislador.177