As prerrogativas dos parlamentares existem para a garantia da independência e do exercício da função legislativa. Daí que umas são relativas ao próprio Poder, como se vê da competência exclusiva para a auto-organização e autogoverno das Casas Legislativas. As normas que tratam das prerrogativas dos parlamentares englobam as garantias e os direitos dos parlamentares, bem como as incompatibilidades, os impedimentos e as penalidades no exercício da atividade parlamentar.69
Verificam-se as prerrogativas do parlamentar ao devido processo legislativo em vários artigos dos Diplomas Parlamentares. Destarte, são utilizadas em todas as fases do processo legislativo, pois são os instrumentos que o parlamentar possui para a participação e o controle desse processo, tais como a apresentação de votos em separado, substitutivos que alteram a proposta legislativa, emendas aglutinativas, supressivas e subemendas.
Também há a possibilidade da apresentação de requerimentos de: (i) destaque de emenda ou de dispositivo; (ii) preferência de substitutivo; (iii) votação em bloco; (iv) votação em separado; (v) dispensa de publicação da redação final quando a matéria já foi publicada para deliberação em Plenário, dando-se publicidade em Plenário; (vi) retirada de projeto da ordem do dia da sessão; (vii) discussão por partes; (viii) dispensa de discussão; (ix) adiamento de discussão; (x) encerramento de discussão; (xi) reabertura de discussão; (xii) verificação de presença; (xiii) verificação de votação; (xiv) votação nominal; (xv) de informação ao
66 Ricardo Marcondes Martins aponta seis características comuns entre as funções estatais: (i) perquirir o
interesse público (bem comum) e em nenhuma hipótese ir contra os interesses dos particulares enquanto membros da sociedade; (ii) na determinação de um dever que é inerente ao conceito de função; (iii) no respeito aos princípios constitucionais; (iv) na promulgação de normas jurídicas; (v) na publicação de atos jurídicos; (vi) na sua atividade o elemento da vontade não tem relevância, ou, em algumas hipóteses, secundário (MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do Ato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 43-46).
67 Nesse sentido, os arts. 96 e 105 da CF.
68 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 409.
Executivo; (xvi) vistas do processo legislativo; (xvii) adiamento da matéria; (xviii) encerramento da sessão; (xix) suspensão da sessão.
Esses requerimentos, além de serem meios de participação do parlamentar no processo legislativo, são instrumentos que podem ser utilizados como forma de oposição ou de apoio ao Governo, ainda como “moeda de troca” por cargos no Executivo ou no Legislativo,70 para
a execução de emenda parlamentar no Orçamento. Enfim, verificam-se inúmeras formas possíveis de “acordos” ou “conchaves” para que o Executivo tenha o apoio e a maioria no Congresso Nacional ou nos legislativos de todo o país.
Os parlamentares líderes possuem atribuições e prerrogativas regimentais, entre elas a permissão para participar do processo legislativo nas Comissões as quais não integra, podendo encaminhar a votação e requerer verificação de presença.71 Por seu turno, no Plenário cabe ao líder orientar a sua bancada, encaminhado a votação de projeto pautado para a deliberação, indicar os membros que irão compor as Comissões e a qualquer tempo substituí-los.72
Destarte, a substituição pelo líder de membro de Comissão Permanente é utilizada, por vezes, como manobra de obstrução na tramitação de projetos, seja para barrar o andamento da matéria, para aprová-la ou rejeitá-la. Dado isso no trâmite do processo, há inúmeros mecanismos para obstrução da matéria ou para celeridade do processo.
À Mesa da Câmara dos Deputados cabem certas atribuições pertinentes ao devido processo legislativo, tais como: (i) promover a regularidade dos trabalhos legislativos; (ii) promulgar emendas à Constituição;73 (iii) formular parecer sobre a elaboração ou modificação do Regimento Interno; (iv) elaborar projetos sobre o Regulamento das Comissões e a organização administrativa da Casa; (v) propor ação de inconstitucionalidade e acatar decisão judicial relativas ao mandado de injunção e a inconstitucionalidade por omissão; (vii) deliberar e encaminhar requerimentos de informação a Ministros de Estado; (ix) aprovar a proposta orçamentária da Câmara e encaminhá-la ao Poder Executivo, entre outras.
70 A título de exemplo o apoio pela disputa de cargo na Mesa da Casa Legislativa.
71 O líder, ao encaminhar a votação, o faz solicitando aos demais liderados que votem a favor ou contra a matéria
objeto de deliberação na pauta da Comissão. No que se refere ao requerimento de verificação de presença, este é realizado para a verificação do quórum necessário para a aprovação da matéria ou para a derrubada da reunião.
72 Nesse sentido o art. 10 do RICD, que dispõe sobre as atribuições e prerrogativas dos líderes. E os arts. 78 e 81
do RISF; o primeiro estabelece a designação dos membros das Comissões por indicação dos líderes e o segundo trata da competência de o líder solicitar, a qualquer momento, por documento escrito a substituição do parlamentar na Comissão.
Aos Secretários compete receber representações, petições, interpretar e fazer observar o ordenamento jurídico de pessoal e os serviços administrativos da Câmara, cabendo aos seus suplentes substituí-los quando necessário for, integrar grupos de trabalho designados pela Presidência para desempenhar atividades de aperfeiçoamento do processo legislativo e administrativo, entre outras atividades previstas respectivamente nos arts. 19 e 19-A do RICD.
Destarte, compete ao Presidente da Câmara dos Deputados, entre outras atribuições, o direcionamento de: (i) sessões; (ii) proposições; (iii) Comissões; (iv) Mesa; (v) publicações e divulgações; competência em geral.74
Por sua vez, ao Presidente do Senado Federal cabe, além das atribuições previstas na Constituição75 e no Regimento: (i) velar pelo respeito às prerrogativas e imunidades dos parlamentares; (ii) convocar e presidir as sessões do Senado e do Congresso Nacional, fazendo observar a Constituição, as leis e o Regimento; (iii) distribuir as matérias às comissões; (iv) impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição, às leis ou ao Regimento; (v) designar substitutos de membros das comissões e nomear relator em plenário; (vi) desempatar as votações, quando ostensivas; (vii) assinar os autógrafos dos projetos e emendas a serem remetidos à Câmara dos Deputados e dos projetos destinados à sanção e promulgar as resoluções do Senado e os decretos legislativos; (vii) resolver, ouvido o Plenário, qualquer caso não previsto no Regimento.
Verifica-se a prerrogativa do parlamentar ao devido processo legislativo tanto na legitimidade para a elaboração legislativa quanto na obrigatoriedade de observância à Constituição, às normas regimentais e aos princípios gerais do processo legislativo.
São princípios que regem o processo legislativo: (i) a participação plena e igualitária nas atividades legislativas; (ii) a alteração do regimento somente por norma legislativa competente e respeitados os procedimentos regimentais; (iii) a norma regimental prevalece sobre acordo de lideranças ou decisão do Plenário, salvo quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quórum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa; (iv) a nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental; (v) a prevalência de norma especial sobre a geral; (vi) a decisão dos casos omissos de acordo com a analogia e os princípios gerais de Direito; (vii) a preservação dos direitos das minorias; (viii) a
74 Entre as competências as estabelecidas na Constituição (art. 80, CF) e no art. 17 do Regimento Interno. 75 Arts. 57, § 6º, I e II, 66, § 7º, e 80 da Constituição e 48 do RISF.
definição normativa, a ser observada pela Mesa em questão de ordem decidida pela Presidência; (ix) a decisão colegiada, observância do quórum regimental estabelecido; (x) a pauta realizada com antecedência para possibilitar o devido conhecimento; (xi) a publicidade das decisões tomadas; (xii) a ampla negociação política apenas por meio de procedimentos regimentais previstos no Diploma Parlamentar.76
A exceção prevista no item iii, acima referido, é contraditória em relação ao estabelecido nos itens ii e iv, pois o primeiro trata da obrigatoriedade de se respeitar o processo legislativo para a alteração regimental, que deve ocorrer por meio da elaboração de um projeto de resolução e em atendimento ao procedimento estabelecido no Regimento. Por sua vez, o item iv determina a nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental.
Veja-se que a exceção estabelecida no item iii (inciso III do art. 412, RISF) é uma forma de, em se tendo a maioria, decidir de modo diverso do disposto em norma regimental. Isto é, facilitam-se eventuais “acordos” realizados com o Governo ou entre os parlamentares, para agilizar determinada matéria pautada ou para se deliberar de forma diversa da prevista na norma interna. Daí que se entende que esse inciso afronta o Regimento Interno, pois há procedimento específico para a sua alteração,77 a própria Constituição e os princípios da legalidade, da segurança jurídica, e da publicidade.
76 Vide art. 412 do Regimento Interno do Senado Federal.
77 Quanto ao procedimento específico para a alteração ou reforma dos Regimentos Internos, vejam-se os artigos
216, do RICD e art. 401 do RISF: “Art. 216. O Regimento Interno poderá ser modificado ou reformado por meio de projeto de resolução de iniciativa de Deputado, da Mesa, de Comissão Permanente ou de Comissão Especial para esse fim criada, em virtude de deliberação da Câmara, da qual deverá fazer parte um membro da Mesa. § 1º O projeto, após publicado e distribuído em avulsos, permanecerá na Ordem do Dia durante o prazo de cinco sessões para o recebimento de emendas. § 2º Decorrido o prazo previsto no parágrafo anterior, o projeto será enviado: I - à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, em qualquer caso; II - à Comissão Especial que o houver elaborado, para exame das emendas recebidas; III - à Mesa, para apreciar as emendas e o projeto. § 3º Os pareceres das Comissões serão emitidos no prazo de cinco sessões, quando o projeto for de simples modificação, e de vinte sessões, quando se tratar de reforma. § 4º Depois de publicados os pareceres e distribuídos em avulsos, o projeto será incluído na Ordem do Dia, em primeiro turno, que não poderá ser encerrado, mesmo por falta de oradores, antes de transcorridas duas sessões. § 5º O segundo turno não poderá ser também encerrado antes de transcorridas duas sessões. § 6º A redação do vencido e a redação final do projeto competem à Comissão Especial que o houver elaborado, ou à Mesa, quando de iniciativa desta, de Deputados ou Comissão Permanente. § 7º A apreciação do projeto de alteração ou reforma do Regimento obedecerá às normas vigentes para os demais projetos de resolução. § 8º A Mesa fará a consolidação e publicação de todas as alterações introduzidas no Regimento antes de findo cada biênio.
“Art. 401. O Regimento Interno poderá ser modificado ou reformado por projeto de resolução de iniciativa de qualquer Senador, da Comissão Diretora ou de comissão temporária para esse fim criada, em virtude de deliberação do Senado, e da qual deverá fazer parte um membro da Comissão Diretora. § 1º Em qualquer caso, o projeto, após publicado em avulso eletrônico, ficará sobre a mesa durante cinco dias úteis a fim de receber emendas. § 2º Decorrido o prazo previsto no § 1º, o projeto será enviado: I - à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, em qualquer caso; II - à comissão que o houver elaborado, para exame das emendas, se as houver recebido; III - à Comissão Diretora, se de autoria individual de Senador. § 3º Os pareceres das comissões serão
Ressalta-se ainda que qualquer transgressão às garantias do parlamentar ao devido processo legislativo pode ser levantada por meio de questão de ordem. Assim, se realizado questionamento sobre o desrespeito aos princípios relatados acima (itens i a xii), a Presidência determinará a apuração imediata da denúncia, verificando os fatos pertinentes com a consulta aos registros da casa, notas taquigráficas, vídeos e outros meios cabíveis.
Após a decisão do Presidente sobre a questão de ordem é cabível ao parlamentar solicitar parecer à Comissão de Constituição e Justiça e também em ato posterior ou de imediato recurso para a deliberação em Plenário. No que se refere à questão de ordem, veja-se o Capítulo 5, no tópico “O controle interno dos atos interna corporis no processo legislativo”.
Em relação às atribuições da Ouvidoria Parlamentar, cabe ressaltar algumas de suas funções em que se verifica a prerrogativa do parlamentar e ainda uma garantia à população do devido processo legislativo, entre elas a competência para: (i) receber, examinar e encaminhar aos órgãos competentes as reclamações ou representações de pessoas físicas ou jurídicas sobre: violação ou qualquer forma de discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais, ilegalidades ou abuso de poder, mau funcionamento dos serviços legislativos e administrativos da Casa, assuntos recebidos pelo sistema 0800 de atendimento à população; (ii) propor medidas para sanar as violações, as ilegalidades e os abusos constatados no âmbito do parlamento e que sejam necessárias para dar a devida regularidade aos trabalhos legislativos e administrativos, com a abertura, quando necessário e cabível for, de sindicância ou inquérito destinados a apurar eventuais irregularidades de que tenha conhecimento; (iii) responder aos cidadãos e às entidades quanto às providências tomadas pela Câmara sobre os procedimentos legislativos e administrativos de seu interesse; (iv) realizar audiências públicas com segmentos da sociedade civil. Pode o Ouvidor-Geral solicitar informações ou cópia de documentos a qualquer órgão ou servidor da Câmara dos Deputados, ter vista de proposições legislativas e requerer ou promover diligências e investigações.78 Também às iniciativas da Ouvidoria será dada ampla divulgação pela comunicação e imprensa da Casa.
Dentre as garantias previstas nas Constituições, verifica-se que o texto constitucional é omisso quanto à prerrogativa do parlamentar ao devido processo legislativo; embora o texto
emitidos no prazo de dez dias úteis, quando o projeto for de simples modificação, e no de vinte dias úteis, quando se tratar de reforma. § 4º Aplicam-se à tramitação do projeto de alteração ou reforma do Regimento as normas estabelecidas para os demais projetos de resolução. § 5º A redação final do projeto de reforma do Regimento Interno compete à comissão que o houver elaborado e o de autoria individual de Senador, à Comissão Diretora.” Também o art. 91, V, a, do RISF.
regimental e as normas internas (Códigos de Ética) do Legislativo não o sejam, é possível se extrair dos princípios democráticos, da representatividade, dos princípios fundamentais e da Administração Pública a sua garantia na Constituição.
Destarte, o constituinte, ao se omitir sobre o devido processo legislativo entre as prerrogativas aplicáveis ao Legislativo, criou um problema de fundamento da norma, pois deu margem à liberdade de interpretação do princípio, como se vê de decisões da Suprema Corte exemplificadas no Capítulo 5 deste trabalho.
O processo legislativo deve ser visto como um mecanismo de representatividade e de controle dado pela população àqueles que irão representá-la no Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado). Pois se o poder emana do povo e este o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente nos termos da Constituição (art. 1º da CF), e os representantes do povo constitucionalmente estabelecidos são os deputados (art. 44), cabe ao Legislativo estabelecer, por meio da lei (art. 5º, II) e de acordo com os mandamentos constitucionais, o interesse público, da coletividade.
A representatividade e o controle estão diretamente ligados à democracia e ao aperfeiçoamento e ao aprimoramento de políticas públicas, bem como à desburocratização das existentes, por via da consolidação de leis e revogação das inaplicáveis e desnecessárias.
Aos Regimentos Internos cabe dispor sobre as garantias e os princípios que materializam o processo legislativo em consonância com os princípios constitucionais. Dentre os princípios do processo legislativo regulados, vê-se expressamente a previsão do art. 412, RISF.
Trata-se de princípios que devem ser respeitados para a garantia do devido processo legislativo, resguardando-se o direito à participação plena e igualitária dos senadores em todas as atividades legislativas.
Nas deliberações das Comissões e do Plenário, deve-se respeito às normas regimentais, assim como para a alteração ou modificação do Regimento Interno faz-se necessária a observância das normas legislativas competentes, bem como que a norma regimental prevaleça sobre qualquer acordo de liderança ou decisão do Plenário, salvo quando tomada a decisão por unanimidade dos parlamentares mediante o voto nominal e resguardado
o mínimo de 3/5 dos membros da Casa. Assim, se a decisão for contrária à norma regimental, haverá a sua nulidade.79
A rigor, ao Congresso Nacional cabe a observância da prevalência de norma especial sobre a geral e a aplicação da analogia e dos princípios gerais de Direito pelo Presidente para a decisão de casos omissos.80
Destarte, a transgressão a qualquer dos princípios gerais que regulam o processo legislativo poderá ser denunciada, mediante questão de ordem. Levantada a questão de ordem, a Presidência mandará apurar de imediato os fatos relatados mediante consulta aos registros da Casa ou ainda outros meios cabíveis.81
79 Art. 412 do Regimento Interno do Senado Federal, Resolução 93/1970.
80 Incisos V e VI do art. 412 do Regimento Interno do Senado Federal, Resolução 93/1970. 81 Inciso XIII do art. 412 e art. 413 do Regimento Interno do Senado Federal, Resolução 93/1970.
2 ESTRUTURAS DO PROCESSO LEGISLATIVO
Cabe examinar, neste capítulo, as bases do processo legislativo, fundamentais para o seu desenvolvimento e para a sua existência no plano jurídico, o seu conceito, conteúdo mínimo e princípios que o regem, como importante ponto de partida para a compreensão das fases que envolvem esse processo, dos vícios passíveis de controle e de análise deste pelo Judiciário.