PARCELA DA UNIÃO
LOA 2018 (VOLUME II) – PROGRAMAS DE OPERAÇÕES ESPECIAIS Órgão
4.2 DADOS CONSOLIDADOS ACERCA DA CAPTAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO SOCIAL
O exame das destinações de recursos para o Fundo Social (efetivamente realizadas) é essencial para a verificação de sua implementação. O levantamento de dados feito para a elaboração desta subseção observou as fontes de recursos do FS indicadas pelos incisos do artigo 49 da Lei 12.351 de 2010. As fontes previstas, como explicitado na subseção 3.3, resumem-se em: I) parcela dos bônus de assinatura decorrentes dos contratos de partilha de produção; II) parcela dos royalties devidos à União nos contratos de partilha de produção; III) receita proveniente da comercialização de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluídos da União; IV) royalties e a participação especial das áreas localizadas no Pré-Sal contratadas sob o regime de concessão e de administração direta da União; V) resultados das aplicações financeiras sobre suas disponibilidades; e VI) outros recursos destinados ao Fundo Social por lei.
Dentre as fontes, todavia, não foi possível encontrar qualquer registro que demonstre a destinação dos valores previstos pelos incisos I, V e VI, do artigo citado. Assim, os dados apresentados incluem apenas as parcelas dos royalties e participações especiais da União
direcionadas ao FS e a receita gerada a partir da comercialização da quota parte de petróleo e gás devidos à União nos contratos de partilha de produção.
O objetivo da subseção, portanto, não é exaurir o exame de todos os recursos financeiros direcionados ao Fundo Social, mas expor dados contábeis oficiais suficientes para verificar se o FS, ao menos em um nível de captação de recursos, encontra-se ativo e operante.
Para atender a esse propósito, são analisadas as “Consolidações das Participações Governamentais e de Terceiros” do período 2011-2018. Os documentos ora mencionados são produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais (SCPG) e publicados pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Neles é possível identificar os valores destinados ao Fundo Social a título de royalties e participações especiais. Quanto aos dados que tratam sobre a comercialização de petróleo e gás por parte da União, foram consultadas as demonstrações financeiras da Pré-Sal Petróleo S.A. No entanto, tais documentos não indicam detalhadamente os resultados financeiros da comercialização dos recursos fósseis da União. Na verdade, poucas são as referências que discriminam os valores obtidos com essa pratica. Isso acontece, de acordo com a PPSA, pois a empresa pública contabiliza e controla de forma apartada todas as operações relativas ao petróleo da União.243 Embora a PPSA mencione expressamente tal controle, a investigação feita para a consecução deste trabalho não logrou encontrar qualquer publicação nesse sentido, restringindo a exposição unicamente às informações presentes nas demonstrações contábeis já citadas.
O objeto inicial de análise são as informações produzidas pela SCPG sobre as participações governamentais. Em seguida, evidenciam-se os principais dados presentes nos relatórios contábeis da PPSA publicados no mesmo ínterim. Destaca-se que os valores reproduzidos não são deflacionados, quer dizer, não consideram a inflação do período.
Isto posto, no documento “Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros” de 2011, corroborando a LOA do mesmo ano, não há registro de direcionamento ao Fundo Social de qualquer quantia correspondente a royalties ou participações espaciais, ainda que nesse ano a União tenha auferido, contabilizando-se ambas as origens de recursos, um
243 MACIEL AUDITORES S/S (Brasil). Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural
S.A. – Pré-Sal Petróleo S.A. – PPSA: Demonstrações financeiras intermediárias do período findo em 30 de
junho de 2018. Rio de Janeiro, 2018. p. 19. Disponível em:
http://www.presalpetroleo.gov.br/ppsa/conteudo/Demonstracoes_PRE_SAL_DC_2T-2018-2VF.pdf. Acesso em: 17 dez. 2018.
montante aproximado de R$ 9.998.548.410,00 (nove bilhões, novecentos e noventa e oito milhões, quinhentos e quarenta e oito mil, quatrocentos e dez reais).244
O primeiro ano a registrar a destinação efetiva de valores ao Fundo Social é 2012. De acordo com o documento publicado pela ANP, nesse ano, foram destinados, a título de royalties, R$ 311.480.260,00 (trezentos e onze milhões, quatrocentos e oitenta mil, duzentos e sessenta reais). A essa quantia se acresce o valor de R$ 168.009.600,00 (cento e sessenta e oito milhões, nove mil e seiscentos reais) relativo às participações especiais. Um maior nível de detalhamento pode ser encontrado nos Apêndices VIII e IX, que expõem, mês a mês, os valores encaminhados ao FS. A Tabela 17 discrimina as quantias totais captadas pelo FS e as suas origens no ano em evidência.
Tabela 17 – Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2012
Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2012
Origem Valor em $ 1000,00
Royalties 311.480,26
Participações Especiais 168.009,6
TOTAL: 479.490,16
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais245
Em 2013, as rendas estatais destinadas ao FS foram consideravelmente superiores. O valor total, compreendidos os montantes das duas fontes, foi de cerca de R$ 982.175.760,00 (novecentos e oitenta e dois milhões, cento e setenta e cinco mil, setecentos e sessenta reais). Isso se traduz em um aumento de 104,8 % em comparação a 2012. A Tabela 18, a seguir exibida, mostra os valores específicos dos royalties e das participações especiais. A evolução das quantias direcionadas em 2013 podem ser visualizadas nos Apêndices X e XI.
244BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. 2011. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2011. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 11 dez. 2018.
245BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. 2012. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2012. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 11 dez. 2018.
Tabela 18 – Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2013
Recursos referentes aos Royalties e Participação Especial destinados ao Fundo Social em 2013
Origem Valor em $ 1000,00
Royalties 498.358,26
Participações Especiais 483.817,5
TOTAL: 982.175,76
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais.246
O crescimento no volume de recursos contabilizados em 2013, face a 2012, foi superado em 2014. Conforme documentado pela SCPG, no ano de 2014 o montante destinado ao Fundo foi de R$ 2.941.999.300,00 (dois bilhões, novecentos e quarenta e um milhões, novecentos e noventa e nove mil e trezentos reais). Em termos percentuais, o aumento atingiu a marca de 199,5 % em comparação a 2013.
O valor total designado para o FS em 2014, proveniente dos royalties, foi de aproximadamente R$ 1.295.621.200,00 (um bilhão, duzentos e noventa e cinco milhões, seiscentos e vinte e um mil e duzentos reais), e R$ 1.646.378.100,00 (um bilhão, seiscentos e quarenta e seis milhões, trezentos e setenta e oito mil e cem reais), oriundos das participações especiais. A progressão das destinações a cada mês do ano consta nos Apêndices XII e XIII.
Tabela 19 – Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2014
Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2014
Origem Valor em $ 1000,00
Royalties 1.295.621,20
Participações Especiais 1.646.378,1
TOTAL: 2.941.999,3
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais.247
246BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. 2013. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2013. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 11 dez. 2018.
247BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. 2014. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2014. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 11 dez. 2018.
A trajetória de aumentos nos volumes de recursos encaminhados ao FS a cada ano se manteve em 2015. Nesse ano foi registrado, face ao ano precedente, um incremento de 28,1% no montante total. Ou seja, em 2015, segundo a SCPG, o FS recebeu R$ 3.771.077.060,00 (três bilhões, setecentos e setenta e um milhões, setenta e sete mil e sessenta reais), dos quais R$ 1.377.017.060,00 (um bilhão, trezentos e setenta e sete milhões, dezessete mil e sessenta reais) corresponderam aos royalties e R$ 2.394.060.000,00 (dois bilhões trezentos e noventa e quatro milhões e sessenta mil reais) às participações especiais. Como indicado nas análises dos anos anteriores, o detalhamento sobre as destinações, mês a mês, de cada uma das fontes mencionadas, pode ser encontrado nos Apêndices XIV e XV. A Tabela 20 cuida de expor os dados globais referidos.
Tabela 20 – Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2015
Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2015
Origem Valor em $ 1000,00
Royalties 1.377.017,06
Participações Especiais 2.394.060,0
TOTAL: 3.771.077,06
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais 248
No ano de 2016, pela primeira vez desde a criação do FS, houve uma redução de 7,3% em comparação ao ano anterior. De acordo com os registros da ANP, foi encaminhado ao FS o valor de R$ 3.494.320.750,00 (três bilhões, quatrocentos e noventa e quatro milhões, trezentos e vinte mil, setecentos e cinquenta reais). A maior parte dessa quantia, como se pode ver na Tabela 21, origina-se das rendas da União relativas às participações especiais. Os dados expostos são complementados pelos Apêndices XVI e XVII.
248BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. 2015. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2015. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 11 dez. 2018.
Tabela 21 – Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2016
Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2016
Origem Valor em $ 1000,00
Royalties 1.503.093,75
Participações Especiais 1.991.227,0
TOTAL: 3.494.320,75
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais.249
Se em 2016 houve a primeira redução relativa na trajetória de crescimentos das destinações de recursos ao FS desde sua criação, em 2017, isso foi compensado com um crescimento vertiginoso. Nesse ano, o documento “Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros” registrou um aumento de 141,3% em comparação a 2016, totalizando, aproximadamente, R$ 8.434.724.580,00 (oito bilhões, quatrocentos e trinta e quatro milhões, setecentos e vinte e quatro mil, quinhentos e oitenta reais). Como é mostrado pela Tabela 22, a maior parte desse montante foi designado ao FS a título de participações especiais. Mais especificamente, da totalidade encaminhada, 72,9% dos recursos tinham essa origem, isto é, R$ 6.156.858.200,00 (seis bilhões, cento e cinquenta e seis milhões, oitocentos e cinquenta e oito mil e duzentos reais). Os Apêndices XVIII e XIX apresentam o detalhamento das destinações.
Tabela 22 – Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2017
Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2017
Origem Valor em $ 1000,00
Royalties 2.277.866,38
Participações Especiais 6.156.858,2
TOTAL: 8.434.724,58
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais.250
249BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. 2016. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2016. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 11 dez. 2018.
250BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Por último, expõem-se os dados alusivos ao ano de 2018. Assinala-se, porém, que os valores apresentados são parciais, uma vez que não incluem as quantias encaminhadas no mês de dezembro, como pode ser percebido ao se examinar os Apêndices XX e XXI. Isso se deve ao fato de que no momento em que as informações foram coletadas ainda não havia a publicação das consolidações das participações governamentais referentes ao mês de dezembro, apesar de a última consulta feita datar de 13 de janeiro de 2019.
Em 2018, mesmo sem considerar o mês de dezembro, houve uma captação recorde. A soma dos royalties e participações especiais foi da ordem de R$ 15.338.393.010,00 (quinze bilhões, trezentos e trinta e oito milhões, trezentos e noventa e três mil e dez reais), valor 81,8% maior que o contabilizado em 2017. O aumento visto ao longo dos anos é tão expressivo que ao se tomar como referência o valor destinado em 2012 – R$ 479.490.160,00 (quatrocentos e setenta e nove milhões, quatrocentos e sessenta reais) – observa-se que a quantia encaminhada em 2018 foi 3098% (três mil e noventa e oito por cento) maior. Dessa quantia, R$ 12.028.452.640,00 (doze bilhões, vinte e oito milhões, quatrocentos e cinquenta e dois mil, seiscentos e quarenta reais) são a título de participações especiais da União. A Tabela 23 trata de sintetizar tais informações.
Tabela 23 – Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2018
Recursos referentes aos Royalties e Participações Especiais destinados ao Fundo Social em 2018
Origem Valor em $ 1000,00
Royalties 3.309.940,37
Participações Especiais 12.028.452,64
TOTAL: 15.338.393,01
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais.251
Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2017. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 11 dez. 2018.
251BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. 2018. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2018. Disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e- outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 12 jan. 2019.
Como se pode observar, em um período de sete anos (2012-2018) o Fundo Social recebeu aproximadamente R$ 35.442.180.620,00 (trinta e cinco bilhões, quatrocentos e quarenta e dois milhões, cento e oitenta mil, seiscentos e vinte reais). Desse montante, 70,1% corresponderam a participações especiais. Em outras palavras, R$ 24.868.803.040,00 (vinte e quatro bilhões, oitocentos e sessenta e oito milhões, oitocentos e três mil e quarenta reais). Os outros 29,9% referem-se aos royalties.
Mesmo sem apurar os valores ligados às outras fontes listadas pelo artigo 49, incisos, da Lei 12.351/2010, somente as quantias relativas aos royalties e às participações especiais superaram em cerca de 3,7 bilhões de reais as estimativas das LOAs 2011-2018.
A Tabela 24 mostra, de forma comparativa, as estimativas para a Unidade Orçamentária do FS no período 2011-2018 e os valores que foram de fato destinados ao Fundo, segundo a SCPG.
Tabela 24 – Fundo Social – Estimativas das LOAs x destinações de Royalties e Participações Especiais (dados consolidados) 2011-2018
Fundo Social – Estimativas das LOAs x destinações de Royalties e Participação Especial (dados consolidados) 2011 -2018
Ano Valor estimado na LOA
para a UO 71.903 (FS) Valor destinado ao FS a título de Royalties e Participações Especiais (dados consolidados) 2011 - - 2012 R$ 513.489.272,00 R$ 479.490.160,00 2013 R$ 1.440.972.391,00 R$ 982.175.760,00 2014 R$ 6.715.717.576,00 R$ 2.941.999.300,00 2015 R$ 6.987.605.538,00 R$ 3.771.077.060,00 2016 R$ 4.725.951.363,00 R$ 3.494.320.750,00 2017 R$ 4.718.008.026,00 R$8.434.724.580,00 2018 R$ 6.644.177.589,00 R$ 15.338.393.010,00
Fonte: Elaborado pelo autor.
A Tabela 24 revela que há diferenças notáveis entre os valores estimados pelas LOAs e os dados produzidos pela SCPG. Enquanto de 2012 a 2016 todas as previsões das Leis Orçamentárias Anuais foram superestimadas em cerca de 8,7 bilhões de reais, entre 2017 e 2018 os valores foram subestimados em aproximadamente 12,4 bilhões.
Ademais, também é importante anotar o crescimento gradativo nos valores direcionados ao Fundo. O Gráfico 6 ilustra a dinâmica da captação de recursos ao longo dos anos.
Gráfico 6 – Destinação de Royalties e Participações Especiais ao Fundo Social 2012-2018
Fonte Elaborado pelo autor com base em dados produzidos pela Superintendência de Controle das Participações Governamentais.252
Ao se examinar o Gráfico 6 fica evidente o aumento acelerado das destinações. Como os royalties e as participações especiais se dão em atinência ao volume de produção no Pré-Sal, pode-se notar alguma semelhança entre o referido Gráfico e os Gráficos 2, 3, 4 e 5, que ilustram o crescimento da produção nacional de petróleo e gás. Contudo, ao contrapô-los, fica claro que ainda que em todos os casos haja a reprodução de trajetórias de crescimento, o Gráfico 6 apresenta um pico muito mais elevado em 2017 e 2018 que os demais Gráficos. Deve-se observar que entre 2016 e 2018 o Fundo Social obteve cerca de 76,93% do total de seus recursos, ou seja, algo em torno de R$ 27.267.438.340,00 (vinte e sete bilhões, duzentos e sessenta e sete milhões, quatrocentos e trinta e oito mil, trezentos e quarenta reais).
Em que pese essas informações serem imprescindíveis para a elucidação acerca da concretude do FS, ainda é necessário analisar as demonstrações contábeis da Pré-Sal Petróleo
252BRASIL. Superintendência de Controle das Participações Governamentais. Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Participações governamentais consolidadas. Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano 2011 - 2018. Disponível em:
http://www.anp.gov.br/royalties-e-outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas. Acesso em: 12 jan. 2019. 0 2.000.000.000 4.000.000.000 6.000.000.000 8.000.000.000 10.000.000.000 12.000.000.000 14.000.000.000 16.000.000.000 18.000.000.000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Val o r em R$ 1 ,00