PARCELA DA UNIÃO
de 30 de novembro de 2012 Brasília, 30 nov 2012 Disponível em:
Tabela 2 – Royalties devidos no regime de partilha de produção – disposições incluídas na Lei 12.351 pela Lei 12.734 x Base legal
Definição das alíquotas dos royalties devidos sob o regime de partilha de
produção incluídos na lei 12.351 pela lei 12.734
Base legal
20% (vinte por cento) para os estados ou o Distrito Federal, se for o caso, produtores, quando a produção ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais.
Art. 42-B, I, a) da Lei 12.351/2010 10% (dez por cento) para os municípios produtores, quando a produção
ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais.
Art. 42-B, I, b) da Lei 12.351/2010 5% (cinco por cento) para os municípios afetados por operações de embarque
e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido, na forma e critérios estabelecidos pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), quando a produção ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais.
Art. 42-B, I, c) da Lei 12.351/2010
25% (vinte e cinco por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre estados e o Distrito Federal, se for o caso, de acordo com os critérios estabelecidos, quando a produção ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais.
Art. 42-B, I, d) da Lei 12.351/2010 25% (vinte e cinco por cento) para constituição de fundo especial, a ser
distribuído entre os municípios de acordo com os critérios estabelecidos, quando a produção ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais.
Art. 42-B, I, e) da Lei 12.351/2010
15% (quinze por cento) para a União, a ser destinado ao Fundo Social,
instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo, quando a produção ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais.
Art. 42-B, I, f) da Lei 12.351/2010
22% (vinte e dois por cento) para os estados confrontantes, quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva.
Art. 42-B, II, a) da Lei 12.351/2010 5% (cinco por cento) para os municípios confrontantes, quando a produção
ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva.
Art. 42-B, II, b) da Lei 12.351/2010 2% (dois por cento) para os municípios afetados por operações de embarque
e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido, na forma e critérios estabelecidos pela ANP, quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva.
Art. 42-B, II, c) da Lei 12.351/2010 24,5% (vinte e quatro inteiros e cinco décimos por cento) para constituição
de fundo especial, a ser distribuído entre estados e o Distrito Federal, se for o caso, de acordo com os critérios estabelecidos, quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva.
Art. 42-B, II, d) da Lei 12.351/2010 24,5% (vinte e quatro inteiros e cinco décimos por cento) para constituição
de fundo especial, a ser distribuído entre os municípios de acordo com os critérios estabelecidos, quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva.
Art. 42-B, II, e) da Lei 12.351/2010
22% (vinte e dois por cento) para a União, a ser destinado ao Fundo Social, instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos
específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo, quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva.
Art. 42-B, II, f) da Lei 12.351/2010
Fonte: Elaboração do autor com base na Lei 12.351/2010, Capítulo V – Das Receitas Governamentais no Regime de Partilha de Produção.200
Em que pese as inovações das Leis 12.351/2010 e 12.734/2012, em razão da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4917 de março de 2013, promovida pelo então Governador do Estado do Rio de Janeiro (Sérgio Cabral Filho), suspendeu-se, em sede de medida cautelar, os efeitos normativos das alterações das regras de distribuição dos royalties e participações especiais previstas pela Lei 12.734/2012. A Ministra Cármen Lúcia, em decisão monocrática (ad referendum), foi a responsável pela decisão.
De acordo com a parte autora, o pagamento de royalties e as participações especiais estão relacionadas ao pacto federativo original da Constituição de 1988, pois se trata de uma contrapartida ao regime diferenciado do ICMS incidente sobre a produção de petróleo e gás natural – pago no destino, e não na origem. Segundo alegado, a questão encontra fundamentação constitucional no §1º do art. 20, pois o pagamento diferenciado de royalties serviria como compensação pelos ônus ambientais e pela demanda por serviços públicos gerados em virtude da exploração desses recursos.201
Conforme o exposto na decisão proferida, o autor questionou a validade da Lei 12.734/2012, afirmando que o diploma representa uma “inversão do sistema constitucional de pagamento de royalties e participações especiais, colocando em seu centro os estados e municípios não-produtores, cujas receitas serão imediata e progressivamente ampliadas de forma bastante intensa, à custa dos entes produtores”. Assim, nos termos arguidos pelo autor, a Lei teria gerado a “ruptura do próprio equilíbrio federativo”, haja vista que os estados não produtores iriam se beneficiar da arrecadação de ICMS e de uma compensação por ônus que nunca tiveram.202
Requerendo a suspensão cautelar da Lei 12.734/2012 – e de seu regime de repartição dos royalties –, a parte autora tratou de ressaltar o caráter excepcional e de urgência envolvida
200 BRASIL. Lei n.º 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Op. cit.
201BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.917.
Requerente: Governador do estado do Rio de Janeiro. Intimados: Presidente da República; Congresso Nacional. Relatora: Ministra Cármen Lúcia. Brasília: 13 de março de 2013. p. 02. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/adi4917liminar.pdf. Acesso em: 06 dez. 2018.
na questão. Afirmou que devido às vinculações orçamentárias, em 2013, iriam restar somente R$ 300 milhões disponíveis para custeio de diversos programas sociais, de modo que “o equilíbrio das contas estaduais restaria severamente ameaçado, assim como a capacidade do Estado de honrar seus compromissos constitucionais, legais e contratuais”.203
A Ministra Cármen Lúcia entendeu que a urgência qualificada da demanda impediria o aguardo de sessão plenária para o exame da medida cautelar pleiteada, o que não permitiria um “regular processamento das fases da ação”.204
Com base nisso, a Ministra manifestou-se da seguinte forma ao suspender os efeitos da lei:
39. A relevância dos fundamentos apresentados na petição inicial desta ação pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro e a plausibilidade jurídica dos argumentos nela expostos, acrescidos dos riscos inegáveis à segurança jurídica, política e financeira dos Estados e Municípios – experimentando situação de incerteza quanto às regras incidentes sobre pagamentos a serem feitos pelas entidades federais, alguns decorrentes mesmo de concessões aperfeiçoadas e dos direitos delas decorrentes -, impuseram-me o deferimento imediato da medida cautelar requerida.
Esse o quadro que não permitiu sequer alguns poucos dias mais de aguardo para decisão plenária direta da matéria por este Supremo Tribunal, em face das datas exíguas para cálculos e pagamentos dos valores, cujos critérios estão postos na legislação questionada e cujos efeitos são suspensos.
[...]
41. Pelo exposto, na esteira dos precedentes, em face da urgência qualificada comprovada no caso, dos riscos objetivamente demonstrados da eficácia dos dispositivos e dos seus efeitos, de difícil desfazimento, defiro a medida cautelar para suspender os efeitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei n. 12.734/2012, ad referendum do Plenário deste Supremo Tribunal, até o julgamento final da presente ação.205
Ainda hoje, passados mais de seis anos, a decisão singular de Carmén Lúcia continua repercutindo e inabilitando os efeitos normativos da lei em tela, uma vez que até o presente momento não houve o julgamento do mérito pelo Plenário da Suprema Corte.
A contextualização acerca da decisão da ADI 4917 e a suspensão dos efeitos normativos da Lei 12.734/2012 – e, consequentemente, das disposições a respeito dos royalties devidos no regime de partilha – é importante para o caso em análise, pois há uma repercussão direta sobre as fontes de recursos do Fundo Social.
203Ibidem, p.08. 204Ibidem, p. 06. 205Ibidem, p. 34-35.
Em virtude dessa decisão, conforme é apontado pelo Ministério do Planejamento, atualmente somente campos licitados sob o regime de concessão têm destinações previstas para investimentos sociais por intermédio do Fundo.206 No entanto, acrescenta-se a essa afirmação a assertiva de que também são direcionados recursos provenientes dos campos licitados sob o regime de partilha, observando-se as regras referentes ao regime de concessão.
A decisão interlocutória proferida na ADI 4917 fez com que o regime de royalties e participações especiais aplicável à área do Pré-Sal tornasse a ser o anterior à Lei 12.734/2012, ou seja, aquele concebido pelo regime de concessão. Portanto, em que pese a Lei 12.351/2010 regulamentar a questão dos royalties no regime de partilha, tais normativas são desprovidas de efeitos normativos, de modo que atualmente os contratos firmados observam, na prática, as normas do regime de concessão. Essa afirmação fundamenta-se na dedução de que a decisão, ao suspender os efeitos da Lei 12.734/2012, fez com que as normas anteriormente vigentes voltassem a surtir efeitos. A esse respeito, também se esclarece que a Lei 12.351/2010, antes da inclusão das disposições sobre a repartição de royalties previstas pela Lei 12.734/2012, não dispunha de normativa própria a respeito do assunto. Isso se deu de forma deliberada com o intuito de que até que não houvesse legislação que regulamentasse o tema, a questão deveria obedecer às disposições da Lei 9.478/1997. Isso pode ser verificado na Exposição de Motivos Interministerial n.º 38 de 2009.
34. A compensação financeira devida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios e a órgãos da administração direta, prevista no art. 20, § 1o, da Constituição brasileira, deverá ser abordada oportunamente, por meio de proposição legislativa específica, que considerará os diferentes aspectos envolvidos, entre eles a perspectiva futura de receitas oriundas da produção do petróleo e gás natural sob o novo regime, o pacto federativo e os interesses do conjunto da sociedade brasileira, bem como os dos Estados e Municípios confrontantes. No entanto, até que sejam estabelecidas novas regras pertinentes à matéria, propõe-se a aplicação da atual distribuição dos royalties e da participação especial estabelecida na Lei n.º 9.478, de 1997, aos novos contratos sob o regime de partilha.207
Considerando essa situação, a Tabela 3 cuida de evidenciar os royalties que devem ser destinados ao Fundo Social, apontando os respectivos dispositivos jurídicos. Os dados a seguir apresentados foram disponibilizados pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Segundo o Ministério, essa relação considera todas as Leis em vigor que tratam da
206Vide Anexo XVIII.
207BRASIL. Presidência da República. Exposição de Motivos Interministerial n.º 38, de 31 de agosto de 2009.
repartição dos recursos do petróleo (royalties e participação especial) destinados a investimentos sociais por intermédio do FS – mais precisamente as Leis 7.990/1996, 9.478/1997, 12.351/2010, 12.734/2012, 12.858/2013 e, ainda, a medida cautelar expedida no âmbito da ADI 4917 MC/DF.208
Tabela 3 – Royalties destinados ao Fundo Social X Base legal
Royalties destinados ao Fundo Social Base legal
10% dos royalties mínimos em plataforma marítima na área do Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade antes de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 48, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 3º, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, III.
12,5% dos royalties excedentes em terra Lei n.º 9.478/97, art. 49, I, com redação dada pela Lei n.º 12.734/2012, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, III. 20% dos royalties excedentes em plataforma,
na área do Pré-Sal, em campos com declaração de comercialidade antes de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 49, II, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 3º, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, III. 25% da participação especial dos campos em
plataforma marítima na área do Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade antes de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 50, § 2º, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 3º, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, III.
Fonte: Elaboração do autor a partir de informações do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.209
Apesar de as informações prestadas pelo MP indicarem apenas a destinação de royalties ao FS dos campos com declaração de comercialidade antes de dezembro de 2012, as Leis Orçamentárias Anuais de 2014, 2016, 2017 e 2018 registram algo diverso. As LOAs serão examinadas posteriormente, porém é pertinente referir o fato de que elas apontam, enquanto fontes de recursos previstos para o FS: a) royalties Mínimos pela Produção de Petróleo em Plataforma – Contrato de Concessão – Declaração de Comercialidade a partir de 3/12/2012 – Qualquer Situação – Principal; b) royalties Excedentes pela Produção de Petróleo em Plataforma – Contrato de Concessão – Declaração de Comercialidade a partir de 3/12/2012 – Qualquer Situação – Principal; c) royalties pela Produção de Petróleo em Plataforma – Partilha de Produção – Declaração de Comercialidade a partir de 3/12/2012 – Principal; d) royalties
208Vide Anexo XVIII. 209Vide Anexo XVIII.
Excedentes pela Produção de Petróleo em Plataforma – Cessão Onerosa – Declaração de Comercialidade a partir de 3/12/2012 – Principal.210
Quanto aos royalties destinados, é preciso ter-se em mente que há uma série de disposições que dedicam parcela destes para investimentos sociais, mais especificamente para as áreas da saúde e educação, que não se relacionam com o FS. Em outras palavras, há parcelas dos royalties que subsidiam as áreas da saúde e educação de forma desvinculada e autônoma do Fundo Social. Esses royalties não se confundem com a relação apontada pela Tabela 3.
Como no caso da Tabela 3, a Tabela 4 sistematiza informações disponibilizadas pelo Ministério do Planejamento sobre os royalties destinados para as áreas da saúde e educação de forma desvinculada do Fundo Social nos campos licitados sob o regime de concessão, indicando a base legal.
Tabela 4 – Royalties destinados para Saúde e Educação de forma desvinculada do Fundo Social (Campos licitados sob o regime de concessão) X Base legal
Royalties destinados para Saúde e Educação de forma
desvinculada do Fundo Social
(Campos licitados sob o regime de concessão)
Base legal
15% para educação, dos royalties mínimos em plataforma marítima, tanto na área do pós-sal, quanto na área do Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 48, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
5% para saúde, dos royalties mínimos em plataforma marítima, tanto na área do pós-sal, quanto na área do Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 48, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 30% para educação, dos royalties excedentes em plataforma
marítima, tanto na área do pós-sal, quanto na área do Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 49, II, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
10% para saúde, dos royalties excedentes em plataforma marítima, tanto na área do pós-sal, quanto na área do Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 48, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
37,5% para educação, da participação especial dos campos em plataforma marítima, tanto na área do pós-sal, quanto na área do Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 50, §2º, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
12,5% para saúde, da participação especial dos campos em plataforma marítima, tanto na área do pós-sal, quanto na área do
Lei n.º 9.478/97, art. 50, §2º, combinado com a Lei
Pré-Sal, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
Fonte: Elaboração do autor a partir das informações do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.211
Além dos royalties relativos aos campos licitados sob o regime de concessão que são destinados a investimentos sociais, também é relevante referir àqueles que se relacionam aos campos licitados sob o regime de cessão onerosa212. A Tabela 5, a exemplo das anteriores, indica a incidência de royalties referentes aos campos contratados sob esse regime que devem ser destinados para as áreas da saúde e educação de forma desvinculada do FS e a base jurídica correspondente.
Tabela 5 – Royalties destinados para Saúde e Educação de forma desvinculada do Fundo Social (Campos licitados sob o regime de cessão onerosa)
Royalties destinados para Saúde e Educação de forma
desvinculada do Fundo Social
(Campos licitados sob o regime de cessão onerosa)
Base legal
15% para educação, dos royalties mínimos em plataforma marítima, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 7.990/86, art. 7º, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
5% para saúde, dos royalties mínimos em plataforma marítima, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 7.990/86, art. 7º, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
30% para educação, dos royalties excedentes em plataforma marítima, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 49, II, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
10% para saúde, dos royalties excedentes em plataforma marítima, nos campos com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012.
Lei n.º 9.478/97, art. 48, combinado com a Lei n.º 12.858/2013, art. 2º, I e § 3º
Fonte: Elaboração do autor a partir de informações do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.213
Após fazer esses esclarecimentos a fim de possibilitar uma maior compreensão acerca dos recursos que compõem o Fundo Social – e sobre aqueles que não compõem –, é preciso
211Vide Anexo XVIII.
212“A Lei 12.276/2010 dispôs sobre um acordo firmado com a União para capitalizar a Petrobras a título de
cessão onerosa. A União concedeu cinco (5) bilhões de barris de petróleo nas áreas do Pré-sal ainda não licitadas à época, a fim de que, em contrapartida, ampliasse sua participação acionária na referida empresa pública.” CUNHA, Heloisa Valença. Op. cit., p.102.
expor as principais diretrizes normativas da gestão desses recursos. A gestão é de responsabilidade de dois órgãos colegiados, são eles o Comitê de Gestão Financeira (CGFFS) e o Conselho Deliberativo (CDFS), que possuem atribuições distintas, mas sem as quais o FS não poderia realizar suas finalidades e objetivos.
O CGFFS, por determinação do artigo 52, caput214, da Lei 12.351/2010, responsabiliza- se pela definição da política de investimentos dos recursos destinados a ele – isto é, o tipo de aplicações financeiras que serão realizadas, com que características, dentro ou fora do País, etc215. Como disposto pelo §1º do artigo supracitado, o Comitê terá sua composição e funcionamento definidos em ato do Poder Executivo (decreto), assegurada a participação dos Ministros da Fazenda, Planejamento, Orçamento e Gestão e do Presidente do Banco Central do Brasil. O artigo 53, em seus incisos, estipula as atribuições do Comitê, estabelecendo que caberá a ele: I) definir o montante a ser resgatado anualmente pelo FS, de modo a assegurar sua sustentabilidade financeira; II) definir a rentabilidade mínima esperada; III) o tipo e nível de riscos que poderão ser assumidos na realização dos investimentos, assim como as condições para que os riscos sejam minimizados; IV) os percentuais, mínimo e máximo de recursos investidos em ativos no País e no exterior e; V) a capitalização mínima a ser atingida antes de qualquer transferência para as finalidades e os objetivos previstos pelos artigos 47 e 48.216
Como argui Costa, o artigo 53 transparece o fato de o CGFFS ser possuidor de um poder decisório extremamente relevante, sendo sua composição de crucial importância.217 O papel do CGFFS é imprescindível, uma vez que ele é o responsável pelas aplicações financeiras cujos resultados (retorno sobre o capital) serão revertidos em programas e projetos orientados ao desenvolvimento socioeconômico do País e ao combate à pobreza.218
O Conselho Deliberativo, por sua vez, tem a incumbência de propor ao Poder Executivo, ouvidos os Ministérios afins, as prioridades e a destinação dos recursos para a realização das finalidades fixadas no art. 47, devendo ser observados o Plano Plurianual (PPA),
214BRASIL. Lei n.º 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Op. cit. 215SILVA, Isabela Morbach Machado e. Op. cit., p.124.
216BRASIL. Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Op. cit.
217COSTA, Hirdan Katarina de Medeiros. O PRINCÍPIO DA JUSTIÇA INTRA E INTERGERACIONAL