Definição de liderança adotada nesta tese

Com base nessas definições conceituais, apresento o conceito desta tese para liderança. Conforme delineei na subseção sobre o conceito de PR, pode-se identificar pelo menos nove atributos persistentes que a literatura usa para definir esse tipo de país. Além disso, diferencio aqueles conceitos que se relacionam com a constituição de uma PR (ontológicos) daqueles relacionados ao seu papel (performativos). Acredito que as características recorrentes (4) Provisão, (5) Influência e (8) Papel Internacional pertencem à última categoria, porque abordam a questão de como uma PR se comporta em sua região e na arena global. O item (9) Aceitação, conforme recomendado por Nolte (2017), será analisado separadamente, como uma propriedade pertencente ao comportamento dos seguidores. Além disso, embora teoricamente viável, não incluirei a característica (8) Papel Internacional na minha definição de liderança, uma vez que o estudo empírico será focado principalmente na região e não no desempenho da PR em fóruns internacionais. Isso significa que considerarei (4) Provisão e (5) Influência como características da liderança, juntamente com outras coletadas da literatura.

Minha definição de liderança é, portanto, composta das seguintes características:

(1) Exclusividade: num sistema internacional anárquico, nenhum Estado tem a

autoridade final sobre qualquer questão. Portanto, líderes regionais têm a difícil tarefa de assegurarem que eles são os atores determinantes em suas regiões, bloqueando a interferência de outras potências (PRYS, 2010). O grau de envolvimento de outros atores impactará o custo das estratégias de liderança da PR (DESTRADI; GUNDLACH, 2014; LOBELL; JESSE; WILLIAMS, 2015). A dimensão da exclusividade também chama atenção para o fato que o

candidato a líder deve escolher sua zona de influência, isto é, quais regiões e parceiros ele irá tentar influenciar e quais deixará aos cuidados de outros (HURRELL, 2006).

(2) Hierarquia/Influência: Uma relação de liderança é hierárquica, pois o líder ocupa

uma posição em que suas decisões e visões são dotadas de autoridade. Embora não se conceba essa distância como muito larga – pois neste caso a relação se aproximaria da dominação ou hegemonia –, ainda assim o líder detém recursos e status que o diferenciam dos seus pares. Assim, a dimensão hierárquica é um produto natural da característica (2) Recursos, referente à constituição de uma PR. Por estar localizado no topo da hierarquia regional de poder, em termos materiais, o líder encontra-se numa posição de superioridade em relação aos demais. Recorrendo a noção de interdependência, um líder é influente na medida em que sua economia e política externa são altamente impactantes na política regional. Isto é, seus vizinhos não podem ignorar a orientação da PR na condução da sua própria política, e decisões tomadas no interior da potência possuem repercussões importantes em seu entorno (KEOHANE; NYE, 2001). O caráter assimétrico da liderança a diferencia de outras relações consensuais, e.g.: concordância, acordo ou alinhamento.

(3) Consenso: Esta dimensão diz respeito à forma de interação entre as partes. A relação

consensual é oposta à coercitiva. Enquanto aquela advém de uma compatibilidade das preferências de ambas as partes e é produzida pelo baixo uso de instrumentos de poder, esta se dá quando uma das partes é levada a agir em conflito com sua vontade original, frequentemente mediante o emprego da força ou ameaça, sendo por vezes intitulada “dominação” (PRYS, 2010) ou “imperialismo” (DESTRADI, 2010). Por essa definição, vê-se que o conceito de consenso possui dois componentes: não-coerção e convergência de visões de mundo.

(4) Provisão: a relação entre líder e seus seguidores é mantida graças à capacidade

daquele de prover bens públicos31_{, decisões, soluções de controvérsias, projetos ideacionais}

comuns, e outros bens. Essa provisão instaura algum tipo de ordem ou regime regional, na medida em que outros Estados passam a ter expectativas sobre o comportamento do poder regional e se comportam em consonância com elas.

31 _{O que se denomina de “bens” assume a forma de investimentos, projetos de infraestrutura, defesa, governança} e outros ativos que satisfazem as necessidades percebidas pelos Estados. A literatura sobre PRs tende a observar a distinção entre bens do tipo privado e público. Bens privados são exclusivos (sua fruição é restrita a um grupo) e rivais (o uso por um ator impede que um outro o use também), enquanto bens públicos são não-exclusivos (sua fruição não é restrita a alguns atores) e não-rivais (o consumo por um não impede o consumo por outrem). Exemplos de bens privados em regionalismo incluem acesso preferencial a mercados (um país passa a disfrutar de um acesso que outros não possuem e sua exploração dessa fatia de mercado impede que outros a explorem também), enquanto defesa e segurança são casos típicos de bens públicos (instalado o sistema de defesa, todos os países se beneficiam dele). Como não há forma de excluir atores de desfrutarem dos bens públicos, seu principal problema é o free-riding. Daí a expectativa que sejam os líderes que os forneçam, dado que desejam cativar a lealdade dos seguidores, a despeito dos custos desiguais.

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Em suma, um líder regional é um país que ocupa o topo da hierarquia regional do poder e exerce sozinho a maior influência na formação da ordem regional. Líderes extraem a aquiescência dos seus pares regionais através de construção de consenso, ao invés da coerção, e através da provisão de bens.

Como se vê, muitas das características de liderança são produtos naturais das características constitutivas da PR. Por exemplo, um país que tenha recursos superiores também estará, muito provavelmente, no topo da hierarquia regional de poder. Da mesma forma, a provisão é um tipo de comportamento que só pode ser executado se um país tiver recursos suficientes para isso, assim como vontade e desejo de fazê-lo.

Assim, minha definição engloba explicitamente os seguintes elementos da literatura: o modo de interação entre um líder e seus pares (consensual/não-coercitiva e demandando a provisão de bens); os aspectos ideacionais e materiais da liderança (power over resources, mas também convergência de percepções); qual efeito tem um líder na sua região (estar no topo da hierarquia, ser influente e restringir as escolhas de política externa para os países ao seu redor; ao atuar como provedor, também estabelece um tipo de ordem regional) e o embeddedness da região (o que outros autores denominaram de outside-in/inside-out, inward/outward leadership e eu rotulo como Exclusividade). Por fim, a definição concebe de forma explícita a liderança como um processo ambiental ou contextual, que não depende apenas dos recursos ou estratégias do líder, mas sim da configuração da região e de outros Estados.

O que essa definição ignora é a natureza da mudança observável no comportamento do seguidor. Esse é um ponto recorrente na literatura e, para alguns autores, é o que diferencia a liderança da hegemonia. As estratégias empíricas disponíveis para minha investigação não podem sondar as motivações para a mudança (i.e.: Um seguidor se comportou de maneira diferente porque percebeu que seus objetivos sempre foram iguais aos do líder regional? Ou o fez devido a persuasão e incentivos?). No entanto, como explicado acima, a dimensão ideacional é levada em consideração, embora eu me limite a observar o grau de convergência de percepções, sem inferir mais a respeito da agência ou intento do líder.

2.3 FOLLOWERSHIP

Uma definição do que é um líder está incompleta se não for acompanhada por uma de liderado. Nesta seção, visito algumas propostas da literatura para caracterizar os Estados que se encontram sob o raio de influência de uma PR. Serão apresentadas primeiramente as definições conceituais e agrupamentos disponíveis para caracterizar esses países e, em seguida, reflexões sobre as estratégias disponíveis para eles face às reivindicações de um líder.

2.3.1 Estados secundários e terciários

As zonas de influências das PRs são povoadas por uma grande diversidade de atores. São regiões compartilhadas por Estados com graus variados de poder, autonomia e agência. Assim, foi natural que eventualmente o campo de estudos sobre PRs passasse a dedicar mais atenção aos seguidores. Uma vez saturado o debate sobre o que são as PRs, a literatura passou a preocupar-se com a definição dos demais atores em cada região.

Diante da heterogeneidade entre os países que habitam uma região, Lobell, Jesse & Williams (2015) propõem as categorias de Estados “secundários” e “terciários”. A estratificação é baseada nos recursos e influência de cada ator e, desse modo, se aproxima da já apresentada tipologia de Keohane (1969): (1) great powers/system-determining, (2) secondary

powers/system-influencing, (3) middle powers/system-affecting, e (4) small powers/system- ineffectual. Aqueles que Lobell, Jesse & Williams chamam de poderes secundários e terciários

em seu artigo correspondem aos middle powers/system-affecting e small powers/system-

ineffecting, porém restritos ao âmbito regional.

Flemes & Lobell (2015) definem potências secundárias com base em sua posição nas hierarquias regionais de poder, no foco de suas políticas externas e suas capacidades mais limitadas para a ação em escala regional. “Podemos definir a posição de um Estado secundário na hierarquia regional com base em recursos materiais, institucionais e discursivos relativos, sendo os recursos materiais os mais fáceis de se quantificar. Uma característica dos poderes secundários é que o ponto de referência mais importante de suas políticas externas é a potência regional” (FLEMES; LOBELL, 2015, p. 140, tradução minha). Embora os autores reconheçam que as PR são os únicos atores com presença e capacidade para projetar influência em toda a

região, as potências secundárias são importantes “no contexto da contestação regional porque elas têm a maior influência e impacto sobre a polaridade regional”.32

Prys (2010) resume a detecção do followership a uma questão de percepção – frequentemente ocasionada por inferioridade material. A autora reconhece que, nas esferas regionais, a aquiescência por convicção normativa quanto à vocação do líder é muito mais rara que uma aceitação instrumental. Como ela afirma, “frequentemente, a percepção da hegemonia por Estados secundários está fundada muito mais em utilidade ou necessidade, mas sobretudo, na consciência da sua própria fraqueza” (PRYS, 2010, p. 494, tradução minha).33

De fato, capacidades materiais e ideacionais são aparentemente os critérios privilegiados na literatura para estratificar os candidatos a seguidores. Assim, quando Flemes & Wehner (2015) elegem Argentina, Chile, Colômbia e Venezuela como poderes secundários sul- americanos, o justificam principalmente com base em recursos de poder e capacidade ideacional.

Ruvalcaba et al. (2016) aplicam indicadores quantitativos para isolar o grupo de “potências sub-regionais”. Tratam-se de países que, conquanto dotados de menos recursos que as PRs, estão em vias de emergir. Enquanto as PRs já alcançaram o grupo de países semiperiféricos da economia mundial, as potências sub-regionais ainda são “periféricas destacadas”. Isso, porém, já é importante para diferenciá-las de outros atores de menor agência e autonomia no cenário mundial. No índice de poder calculado pelos autores, são potências sub- regionais o Irã, Indonésia, Venezuela, Colômbia, Cazaquistão, Ucrânia, Egito, Filipinas, Paquistão e Nigéria.

Alguns dos autores citados empregam a distinção entre Estados secundários e terciários para diferenciar entre os países com maior e menor capacidade, situados abaixo da PR. Como tal aspecto não é explorado de forma significativa nesta tese, irei simplesmente me referir aos seguidores como países ou atores secundários indistintamente. Simetricamente à minha definição de PR, os países secundários são definidos como Estados que: (1) pertencem à mesma região da PR e, portanto, se acham sob seu raio de influência; (2) possuem menos recursos que a PR; e (3) são alvo da sua projeção de poder.

32 _{Ibid. No original: “We can define a secondary state’s position in the regional hierarchy based on relative} material, institutional and discursive resources, with material resources being the easiest to quantify. One feature of secondary powers is that the most important reference point of their foreign policies is the regional power”; “in the context of regional contestation because they have the most influence and impact on the regional polarity” 33 _{No original: “frequently, the perception of a hegemon by secondary states is founded much more upon utility or} necessity, but above all, upon the realization of its own weakness”.

2.3.2 Reações

De acordo com Lobel, Jesse & Williams (2015), há três estratégias que um país secundário pode adotar face às ambições de liderança da PR: (1) Resistência, (2) Followership e (3) Neutralidade.

2.3.2.1 Resistência

A resistência à ascensão de um concorrente regional é o comportamento mais amplo e multiforme dentre os três elencados acima. Isso pois as formas de opor-se aos projetos alheios são muito diversas em seus objetivos e estilos. Quanto aos objetivos, Estados secundários podem almejar a suplantação completa da PR ou simplesmente a preservação de sua autonomia – tentando, consequentemente, conter uma expansão predatória ou frear projetos da PR que possam trazer externalidades negativas. No primeiro caso, o país secundário será efetivamente um competidor ou sabotador. No segundo, um recalcitrante. Já no que diz respeito a estilos, a resistência pode se dar de forma aberta e dura, velada e branda, material e ideacionalmente. As táticas explícitas e duras são o balanceamento hard e a deslegitimação moral, e as veladas e brandas correspondem ao balanceamento soft e ambivalência.

Na ótica realista, os Estados irão tentar balancear contra outros internamente (armando- se) ou externamente (através de alianças). Este balanceamento beligerante é o chamado “duro” e mostra-se mais provável em contextos militarizados ou onde a agressão interestatal é recorrente. Por exemplo, durante a Guerra Fria, quando a América do Sul estava sob governos militares, a ascensão regional brasileira provocou receios na vizinha Argentina e tornou perigosamente plausível um confronto entre ambos (SCHENONI, 2017b).

A deslegitimação frontal também é uma estratégia disponível aos Estados secundários (LOBELL; JESSE; WILLIAMS, 2015). Quando estes gozam de suficientes recursos simbólicos, são capazes de influenciar a atitude de uma comunidade relevante (e.g.: outros Estados na região) ao antagonizarem a PR. Alguns estudos de caso argumentam que essa é inclusive uma ferramenta particularmente eficaz para os Estados mais fracos da região constrangerem ou adaptarem o comportamento da PR em seu benefício: por exemplo ao denunciarem o “imperialismo” do vizinho poderoso (ALDEN; SOKO, 2005; GUIMARÃES; MAITINO, 2017).

Na ponta mais branda das estratégias, estão o balanceamento soft e a ambivalência. Robert Pape (2005, p. 10, tradução minha), analisando reações contra a hegemonia

estadunidense, definiu “soft balancing” como “ações que não desafiam diretamente a preponderância militar dos EUA, mas usam meios não-militares para atrasar, frustrar e minar políticas militares agressivas e unilaterais dos EUA”.34 _{O conceito tem sido aplicado ao estudo}

das PRs em diversas ocasiões e com objetivos diversos. Primeiro, foi utilizado com o objetivo de compreender a estratégia das PR vis-à-vis grandes poderes. Flemes (2007), por exemplo, analisou o comportamento de coalizão do Brasil, da Índia e da África do Sul em instituições internacionais como um tipo do soft balancing contra grandes potências, assim como o Brasil individualmente dentro do quadro dos BRICS (FLEMES, 2010c).

Recentemente, o termo foi aplicado para a compreensão das estratégias usadas por Estados secundários para conter ou resistir à ascensão das PRs. Analisando o caso sul- americano, Flemes & Wehner (2015) argumentam que hostilidades hard não fazem parte das estratégias disponíveis numa região caracterizada por estabilidade e falta de guerras. Ao invés, a rivalidade dá lugar à competição, o que também significa que as estratégias de contestação usadas são brandas e buscam apenas limitar a ascensão de um único ator, melhorar assimetrias e aumentar os custos da política externa de candidatos a líder.

Por fim, Malamud (2011b) afirma que a ambivalência, seja na forma da indecisão, ocultamento das preferências, ou morosidade, também é uma estratégia de atrito para minar projetos de liderança. Acharya (2007) detalha que a resistência pode partir ou do competidor imediato da PR dentro da região, assumindo assim a feição de uma rivalidade bilateral, ou de um concerto dos demais vizinhos contra a PR. Exemplos do primeiro incluiriam, por exemplo, a competição entre Irã e Arábia Saudita em anos recentes; e do segundo a de todos os Estados árabes contra Israel.

2.3.2.2 Followership

Lobell, Jesse & Williams (2015) chamam de “acomodação” e Malamud (2011b) de “bandwagoning” o que, para o entendimento desta tese, é o followership propriamente dito. Trata-se da aquiescência, pela parte do seguidor, do papel de líder reivindicado pela PR. A acomodação pode ser motivada tanto por cálculos instrumentais quanto por comunhão de interesses. Em ambos os casos, o comportamento final será semelhante: a desistência de esforços contrários, concordância explícita e, no limite, recorrer ao líder em situações de necessidade.

34 _{No original: “actions that do not directly challenge U.S. military preponderance but that use nonmilitary tools} to delay, frustrate, and undermine aggressive unilateral U.S. military policies.”

Followership a partir de cálculos instrumentais corresponde ao comportamento de bandwagoning. Isto é, quando Estados mais fracos percebem que os custos de se aliarem a um

mais forte são menores do que permanecer em situação de hostilidade. Assim, a perspectiva de benefícios relativos conquista sua fidelidade e os torna seguidores. A obediência, destarte, está condicionada à provisão de bens e pay-offs suficientes para garantir a satisfação dos novos clientes.

A acomodação pode resultar de fatores ideacionais, quer por causas pragmáticas ou normativas. Como as tipologias de liderança demonstraram, países podem decidir seguir se forem persuadidos que o diagnóstico ou curso de ação proposto pelo líder é o mais proveitoso. Em um nível mais profundo, os valores das elites dirigentes dos Estados secundários podem ser afetados pela influência da PR e, desse modo, o followership se tornará normativo em natureza, uma forma de devoção, por assim dizer.

Schirm (2010, p. 200) define followership com atenção especial aos seus indícios observáveis, conceituando-a de forma simétrica à liderança, ou seja, apoiar os objetivos e posições de outro país que não eram previamente compartilhadas e/ou aceitar uma perda relativa de status e poder vis-à-vis a potência emergente. Tal leitura frisa que há uma perda de status ou poder em resultado da aquiescência. De fato, uma das marcas objetivas do

followership é a perda de autonomia em relação à condição original, dado que o seguidor deixa

de resistir às prerrogativas do líder e manifesta, ao invés, apoio aos projetos deste. 2.3.2.3 Neutralidade

Uma última opção possível é a distância ou neutralidade. Um Estado que busca uma política externa independente tenta se subtrair do cálculo dos seus vizinhos (LOBELL; JESSE; WILLIAMS, 2015). Todavia, tal desconexão está cada vez menos acessível no contexto de crescente interdependência. Na verdade, decorre da minha definição de PRs que sua mera presença, dado o seu peso econômico e político, tenderá a capturar seus vizinhos na sua esfera de influência. Reduzir dependência, neste contexto, pode exigir um esforço ativo e, a depender das capacidades do seguidor, alinhamento com outros patronos.

Convém destacar também que um comportamento neutro é pouco informativo sobre as motivações subjacentes do Estado. Sua manifestação visível será o desinteresse pelos projetos apresentados pela PR. Isso não responde, contudo, se de fato a PR falhou em despertar o interesse do seguidor ou se este, ao invés, pondera sob os custos de revelar suas preferências abertamente e prefere manter o silêncio.

2.3.3 Determinantes

A literatura propôs, em diferentes níveis de análise, motivações pelas quais Estados secundários resistem, seguem ou se isolam: causas sistêmicas (FLEMES; LOBELL, 2015), domésticas (CANTIR; KENNEDY, 2015) e relativas à percepção (FLEMES; WEHNER, 2015). Para esta tese, a reação será considerada o produto do cumprimento dos critérios de liderança. Assim, os determinantes do followership são simétricos aos critérios de liderança:

(1) Exclusividade: A dimensão da Exclusividade diz respeito a se o líder é o único

agente provendo bens à região. Ao decidirem se engajar na região, potências extrarregionais se posicionam como provedores alternativos. Os seguidores terão agora mais opções disponíveis em sua política externa, podendo reduzir sua dependência da potência local ou cobrar mais por sua lealdade, e portanto os custos da liderança aumentarão para a PR (FLEMES; WOJCZEWSKI, 2011; PRYS, 2010, p. 498). Alternativamente, uma potência global pouco engajada dá mais oportunidades para a PR e diminui as opções dos seguidores.

(2) Hierarquia/Influência: O seguidor está abaixo do líder na escala regional de poder.

A percepção de sua vulnerabilidade torna a obediência mais provável. Conforme sua defasagem diminui, também diminuirá sua predisposição a seguir. A hierarquia diz respeito não só à diferença entre o líder e qualquer outro Estado individualmente, mas também à concentração de poder em toda a região. A distribuição de poder regional pode ser unipolar, bipolar ou multipolar. Para um líder, quanto menor o número de outros emergentes, maiores suas oportunidades; já para os seguidores, distribuições regionais bipolares e multipolares dão mais oportunidades de barganha e oportunismo. Segue-se que ordens unipolares tenderão também a ser as mais estáveis e menos competitivas (LEMKE, 2010). São levadas em conta tanto formas clássicas de hard power quanto aspectos econômicos (e.g.: dependência comercial).

(3) Consenso: Não há coerção entre líder e seguidor, e há uma convergência entre as

visões de mundo dos chefes de Estado de ambos os países. Em outras palavras, há uma