DEMOCRATIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E AUTONOMIA EDUCACIONAL NO BRASIL: CAMINHOS DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

O processo de mudanças na administração pública brasileira tem apresentado uma contundente defesa da eficiência, da flexibilidade e democratização da coisa pública, assentada em um ambiente de modernização e busca constante pela participação intensa da sociedade nos processos decisórios que se intensificaram, principalmente, a partir da década de 1990. E a redefinição do papel do Estado e a percepção por parte da administração pública de não mais poder assumir o ônus da responsabilização por tudo quanto se passa na educação pública, por manifesta impossibilidade de um sistema altamente centralizado, tem levado a uma via alicerçada numa retórica descentralizadora. O governo federal tem demonstrado por meio da política educacional, que vem sendo implementada, uma intensa preocupação na definição de uma política centrada nos outros entes da federação (Estados e municípios), reservando para si o papel de estruturação e regulação.

No que se refere às políticas públicas para a educação, destacando-se a administração dos sistemas educativos e das escolas, há uma utilização demasiada e, por vezes consensual entre distintas forças políticas, de perspectivas de tipo gerencialista e tecnocrática. Estas se caracterizam pelo recurso a formas mitigadas e instrumentais de descentralização, de autonomia e de participação nas decisões. A emergência da reforma educacional tem sido marcada por um conceito de autonomia como elogio da diversidade para a definição das políticas locais, mas que na prática tem se revertido na forma de execução local das decisões centrais.

As discussões iniciais deste estudo apresentam considerações acerca dos antigos e novos ordenamentos da educação nacional no tocante à democratização, descentralização e autonomia – categorias centrais para se discutir o atual papel do Município – e gestão e suas principais determinações legais para a criação e implantação dos sistemas municipais de ensino frente ao imenso aparato que se estabeleceu na educação nas últimas décadas.

1.1- DEMOCRATIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, AUTONOMIA: TRAÇOS NA HISTÓRIA DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Desde a década de 1980 verifica-se que a gestão educacional tem se mostrado como um ponto crítico da educação brasileira, assumindo centralidade, principalmente, na agenda da política educacional dos governos dos anos de 1990. Determinar um “novo” padrão de gestão educacional, reordenado de acordo com parâmetros da “modernização” do Estado e da

sociedade, tornou-se um ponto fulcral face ao seu potencial para assegurar a equidade e qualidade do ensino. Como também pelo seu possível papel instrumental no incremento da cidadania e da ordem democrática. Ganhando maior visibilidade a partir do Plano Decenal de Educação para Todos (1993) e como projeto nacional com a promulgação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei nº 9.394/96.

A Constituição Federal de 1988 já apontava modificações necessárias na gestão educacional, com vistas a imprimir-lhe qualidade. Do conjunto dos dispositivos constitucionais sobre educação, é possível inferir que a idéia de qualidade apontada no texto constitucional diz respeito ao caráter democrático, cooperativo, planejado e responsável da gestão educacional, orientado pelos princípios arrolados no artigo 206 da mesma, que determina:

O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I- igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II- liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III- pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

IV- gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V- valorização dos profissionais do ensino, garantido, na forma da lei, plano de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, assegurado regime jurídico único para todas as instituições mantidas pela União;

VI- gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII- garantia de padrão de qualidade (CF, 1988).

Diante disso, no que tange à administração do sistema educacional, esse modelo privilegia a descentralização de competências e encargos, a municipalização, a autonomia, a profissionalização, a avaliação institucional e do ensino. Além de ser norteado pela busca de princípios como o de focalização, que sinaliza a prática da seletividade na atuação do Estado e a concentração desta em determinadas áreas e problemas; a flexibilização, que orienta a criação e garantia de uma intencionalidade dotada de mecanismos e instrumentos legais, técnicos e burocráticos que possibilitem o rompimento da rigidez formal das estruturas do sistema de ensino e de sua gestão (FREITAS, 1998); e a mobilização, que dirige a ação gestora do Estado no sentido de fomentar o envolvimento ativo dos indivíduos, das comunidades, das organizações sociais e dos setores produtivos da sociedade na implementação das políticas educacionais (TEIXEIRA, 2004).

É dentro deste contexto e, determinada pelas diversas realidades que compõem o cenário educacional brasileiro, que se dá a formulação das políticas educacionais e sua implementação. Neste panorama o crescente processo de municipalização do ensino é

passível de entendimento quando é tomado como uma das dimensões da nova lógica que vem presidindo as políticas educativas, concebidas pelo Poder Executivo central e voltadas para o enfrentamento das distorções do processo de escolarização. Representando umas das externalidades da adoção do princípio da descentralização segundo a perspectiva teórica – a administração gerencial - que vem informando as políticas de educação no Brasil e, por conseguinte, a ação do Estado (AZEVEDO, 2002).

Para a autora supracitada é desta perspectiva que a descentralização é considerada um instrumento de modernização gerencial da gestão pública por meio das possibilidades que teria em promover a eficácia e a eficiência dos serviços concernentes. Sendo difundida como um poderoso mecanismo para corrigir as desigualdades educacionais, por meio da otimização dos gastos públicos. No desenvolvimento da luta pela implantação de um sistema nacional de educação no Brasil, verifica-se que a descentralização tem sido apoiada tanto por conservadores como por progressistas. Nessa perspectiva os governos locais, por sua proximidade com a população, têm sido colocados como potencializadores de experiências democráticas.

Tais elementos me levaram a questionar até que ponto o processo de descentralização da gestão educacional tem possibilitado a qualidade do ensino tão propalada pelo discurso governamental e pela lógica traçada na legislação concernente? De que forma os municípios foram apoiados na tomada de responsabilidades até então não previstas ou claramente identificadas nos textos constitucionais? Ao longo dos anos, até que ponto o processo de descentralização da gestão educacional definido na legislação educacional tem ido de fato ao encontro dos anseios da população e dos que compõem o dia-a-dia da escola e se esmeram em traçar caminhos que a faça cumpridora da sua função social? O presente estudo procura responder a estes e outros questionamentos, se não na sua completude, mas, pelo menos, contribuir com sua análise.

1.1.1- Elementos para uma análise conceitual da descentralização e autonomia na educação

A análise do contexto educacional brasileiro da atualidade requer a importante tarefa de recuperar elementos históricos da gestão da educação. Isso poderá ajudar na melhor compreensão das atuais ordenações das políticas educacionais, que são reflexos de todo um

processo desencadeado por iniciativas governamentais e lutas dos diversos setores da educação em busca de uma escola pública que, ora tem atendido os interesses de grupos específicos, ora os interesses de parte da sociedade que necessita dos seus serviços.

A descentralização do poder público, presente no percurso histórico do processo de organização e reorganização do Estado brasileiro e da gestão da educação, mais particularmente nas últimas duas décadas, passa a ter maior visibilidade ao ser concebida como um importante instrumento político dos grupos dirigentes do país. Nesse âmbito, o processo de descentralização da educação está diretamente ligado ao debate sobre as formas de implementação das políticas sociais e, com destaque, no bojo da atual reforma administrativa que vem sendo implementada no Estado brasileiro.

Ribeiro (2002) evidencia que nessas últimas décadas o movimento de descentralização pode ser visto, de uma parte, como resultante da crise fiscal do Estado; de outra, como reação ao autoritarismo presente na sociedade brasileira. Considera que, embora este movimento esteja apontando para o fortalecimento da capacidade decisória das instâncias subnacionais – estados e municípios –, não é visível que tal processo esteja sendo acompanhado da democratização das relações entre Estado e sociedade e entre os diferentes segmentos sociais. O interessante é que parece haver um relativo consenso quanto à necessidade de descentralizar, mas as razões e os procedimentos variam bastante.

A autora mostra ser possível concluir que, de uma maneira ou de outra, descentralizar implica em uma alteração profunda na forma de exercer o poder político. Significa o remanejamento do poder central, que passa a conferir autonomia política, financeira e administrativa às outras instâncias de poder público, envolvendo necessariamente alterações nos núcleos de poder, que levam a uma maior distribuição do poder decisório até então centralizado em poucas mãos.

Para Felicíssimo (1991) consiste em dar às coletividades o poder de gerir de forma autônoma seus próprios assuntos. Afirma ainda que, para que assim aconteça, é necessário que as autoridades sejam eleitas pela coletividade em questão; que os membros dessa coletividade realmente se interessem pelos assuntos locais que lhe dizem respeito e que não se perca o elo com o poder central, que, inclusive se reserva o direito de manter certo controle, “tutela administrativa”, para não haver excesso de independência.

É preciso também que se considere que o conceito de descentralização tem sido empregado de diversas formas. Segundo Guimarães (2002), ao longo das últimas décadas, este tema se transformou numa espécie de bandeira universal, na medida em que diversos

autores, grupos e setores o aplicaram em conjunturas diferentes e na perseguição de diversos fins. Uma discussão polêmica e multifacetada, pois está presente nos mais diversos campos disciplinares.

Ao apresentar um estudo acerca da descentralização, procurando evidenciar as várias vertentes e linhas de abordagens possíveis de se encontrar na literatura sobre este tema, a autora supracitada, apresenta que é possível concebê-la a partir de dois planos: um jurídico e outro político-institucional. No primeiro, a descentralização é apresentada como processo de transferência de competências e de poderes entre órgãos, ou dentro de um mesmo órgão, enquanto sujeitos de imputação jurídica, vinculada à idéia de desconcentração, ou delegação de funções. De outro modo, é concebida como ruptura de um vínculo hierárquico pré- existente e relaciona-se basicamente à idéia de competências exclusivas. Nesse caso, implicando a ausência de intervenção de qualquer outro órgão ou instância.

No segundo plano, há a idéia de desagregação do poder público que vai da simples desconcentração de atividades até a descentralização do poder de decisão, isto é, a transferência de competências ou poder do centro para a periferia. Aqui a autora identifica pelos menos três dimensões que são complementares: a) a dimensão administrativa: onde a descentralização refere-se à delegação, ou seja, transferência de competências e de funções entre unidades ou esferas de governo, buscando-se a maior eficácia na gestão pública e a idéia de facilitar a relação do usuário com o Estado; b) a dimensão social: traduzindo-se pela participação social na gestão da coisa pública, transferindo-se formas de poder, competências e funções das instâncias governamentais para a sociedade civil, habilitando-a para as decisões acerca dos problemas da gestão pública local (dependendo do caminho que se dá ao público aqui se pode ter a estratégia para o estabelecimento de modalidades de parcerias com os setores sociais); e c) a dimensão política: onde há redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os periféricos, baseando-se na idéia de que esta afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas relações entre o governo e os diferentes grupos sociais.

Esta análise evidencia que a discussão sobre descentralização envolve diversas concepções e pode ser aplicada em vários contextos. Assim Guimarães (2002, p. 5) apresenta que

Nas discussões contemporâneas sobre a reestruturação do Estado, ela vem sendo concebida tanto como mecanismo de redução das funções básicas e indispensáveis do estado, quanto como sinônimo de democratização da administração pública, da burocracia e dos partidos, através da multiplicação de estruturas de poder. Isso significa um continuum que vai da simples transferência de competências a uma complexa reestruturação do poder decisório.

O que se apresenta atualmente é uma clara tendência à normatização que privilegia a discussão sobre os arranjos institucionais e a dimensão política que privilegia os embates e confrontos de poder, acentuadamente nos níveis de governo e entre os distintos sujeitos sociais. Da mesma forma que não há um consenso, percebe-se um processo de descentralização mais entendido sobre a ótica da desconcentração, sendo uma das formas mais evidentes em que a descentralização do ensino no Brasil tem se efetivado.

No presente estudo também trabalho com o conceito que se aproxima das conclusões de Lobo (1990) que afirma que descentralizar sugere uma alteração profunda na forma de cumprir o poder político através do remanejamento do poder central, que passa a conferir autonomia política, financeira e administrativa às outras instâncias de poder público, envolvendo necessariamente alterações nos núcleos de poder, que levam a uma maior distribuição do poder decisório até então centralizado em poucas mãos.

Tais idéias podem estar presentes em momentos distintos ou em um mesmo processo de consecução de uma política educacional. Da mesma forma que não se pode afirmar que este seja um processo que esteja diretamente relacionado à democratização da sociedade. Pois, a descentralização pode ser tanto um mecanismo de reforço da dominação por parte de quem se encontra no poder, tanto quanto um instrumento que pode dar à sociedade civil o poder nas tomadas de decisões. De uma forma ou de outra tais processo não estão diretamente correlatos, isto é, não significa que a democratização implique descentralização e nem tampouco que a descentralização implique a democratização do poder da sociedade (ABREU, 2002).

A democratização do ensino público tem se apresentado como um grande desafio político, social e, necessariamente, educacional, pois se tem visto a intensificação das discussões do papel essencial da escola pública na formação dos indivíduos e seu impacto no desenvolvimento social e econômico do país.

No entanto, é preciso que se tenha cuidado ao se definir os processos como democráticos ou não democráticos, pois os vários discursos e práticas presentes na sociedade contemporânea estão cheios de generalizações onde muitos se consideram “democratas” e que tão somente isso não significa que estejam efetivamente praticando a democracia de fato. A esse respeito Coutinho (2002) afirma que mesmo o liberalismo que traz como uma de suas marcas políticas o discurso democrático, historicamente tem mostrado que sua visão democrática está baseada na idéia de liberdade privada, de liberdade entendida como direito

privadamente (p. 13). Afirma ainda que até o início do século XX os próprios liberais se opõem à democracia e para isso, procura elucidar pensamentos de autores liberais como Constant, que defende que a liberdade democrática é liberdade do mundo antigo onde todos discutem e debate, no entanto, a democracia moderna consiste em fruir na esfera privada aquilo que os indivíduos constroem para si mesmos; Tocqueville que defende que a democracia em si é inevitável, mas algo negativo por gerar o despotismo e impedir que a democracia se transforme em tal é manter as liberdades individuais, os direitos privados; e Mosca afirma que a soberania popular é ideologia que a elite governante usa para se legitimar, dizendo agir em nome do povo.

Um dos traços marcantes de uma sociedade democrática é o direito universal ao voto, mas que o liberalismo defendeu a idéia de sufrágio restrito, onde pensadores liberais como Immanuel Kant e Benjamin Constant baseavam suas idéias na independência de juízo e no direito de propriedade. Outro direito político também negado pelos regimes liberais foi o direito de organização sindical em nome da liberdade de mercado. Tais direitos foram, ao longo da história, conquistados pela luta dos trabalhadores em nome da liberdade de todos e de uma sociedade formada por pessoas livres e participantes de todos os processos de construção dessa mesma sociedade que não esteja apenas a serviço de alguns pouco privilegiados proprietários de bens (ROMANELLI, 2007).

Tal análise se faz necessária porque boa parte dos Estados existentes no mundo atual tem a forma de regimes liberal-democráticos, na medida em que incorporam alguns direitos como: o sufrágio universal, a livre organização sindical e partidária, etc., que são demandas originalmente não liberais, mas democráticas. Segundo Coutinho (2002) o liberalismo viu-se, portanto, diante de uma tarefa não só teórica como prática, que consistia no seguinte: como controlar esse avanço democrático e submetê-lo à lógica de reprodução capitalista?

Assim, o autor ainda chama a atenção para o fato de que:

conforme a observação do filósofo marxista George Lukács, a democracia deve ser

entendida como um processo, não como um estado. Por isso, parece-me mais

adequado falar em democratização. (...) o que tem valor universal não são as formas concretas que a democracia adquire em determinados contextos históricos – formas essas sempre modificáveis, sempre renováveis, sempre passíveis de aprofundamento – , mas o que tem valor universal é esse processo de democratização que se expressa, essencialmente, numa crescente socialização da participação política (COUTINHO, 2002, p. 16).

O que se ressalta também ao longo de décadas é que o crescente processo de democratização tem se chocado com a apropriação dos mecanismos de poder. Dessa forma, tais mecanismos podem estar disfarçados por discursos descentralizantes que procuram

envolver um número crescente de pessoas nas tomadas de decisões, nas organizações e construções de sujeitos coletivos, mas que contrastam com um Estado em que um número pequeno de pessoas ainda é detentor do poder e que direciona todo o processo a partir de uma lógica economicista e burocratizante. Delegando-se responsabilidades, mas tomando para si o papel de direcionamento das políticas como um todo, promovendo a regulação de todos esses processos.

A democratização só se realiza plenamente na medida em que combina a socialização da participação política com a socialização do poder, o que significa que a plena

realização da democracia implica a superação da ordem capitalista, da apropriação

privada não só dos meios de produção, mas também do poder do Estado, com a conseqüente construção de uma nova ordem social, de uma ordem social socialista. De uma ordem onde não haja apenas a socialização dos meios de produção, mas também a socialização do poder (COUTINHO, 2002, p. 17).

A sociedade brasileira, assim como parte das sociedades latino-americanas, tem vivenciado diversos processos de transição de regimes autoritários para sistemas representativos. Tais sociedades apresentam como características serem altamente dependentes, parcialmente modernas e com regimes autoritários que perduraram ao longo de várias décadas. No entanto, no Brasil, a descentralização das políticas sociais passa a ser concebida como uma poderosa arma no seio do processo de democratização e, na definição de Draibe (1998), uma estratégia de consolidação de direitos e extensão da cidadania à massa da população, ocupando lugar central na agenda política a partir de meados dos anos 1980. Nesse contexto, o municipalismo se constituiu numa de suas mais visíveis formas de descentralização fiscal e dos programas sociais, negociados pelos entes federados sob o signo e a motivação da democratização do país.

Segundo Abreu (2002, p. 16) esta discussão leva necessariamente a considerar que Entre os critérios que devem ser adotados para avaliar a medida em que um processo de descentralização está contribuindo para a construção de uma ordem democrática, dois são fundamentais: participação popular e controle social. Quanto ao primeiro critério, trata-se de analisar o processo decisório para se identificar quem ou que forças sociais participam da tomada de decisões. São especialmente decisivos o processo eleitoral e a questão da constituição dos conselhos setoriais – ou seja, como se dá a representação nesses conselhos (se os setores populares estão adequadamente representados) e como neles se exerce o poder decisório. Quanto ao controle social, seu exercício depende do acesso às informações necessárias à gestão, e da