6 AGENDAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA EM PORTUGAL
6.1 A GENDA G OVERNAMENTAL E R EFORMA A DMINISTRATIVA
6.1.2 Objectivos e Soluções
6.1.2.1 Organização e Funcionamento
6.1.2.1.1 Desburocratização e Re(Estruturação)
A representação da organização da Administração Pública e do seu funcionamento tem um enorme peso na definição das políticas públicas de reforma. A equiparação da Administração Pública a uma burocracia leva a que a opinião pública a percepcione como um elemento de entrave ao desenvolvimento económico e ao bem-estar social.
A burocracia é um termo polissémico. Popularmente, é sinónimo de algo incómodo, repetitivo, paralisante. É um acervo de rotinas, formalidades e papéis julgados inúteis. É o peso de encargos desnecessários, a antipatia no acolhimento dos interessados, a atitude de apego extremo às regras (Gonçalves, 1986: 12). Este sentido comum decorre das chamadas disfunções burocráticas. São estas que estão na linha de fogo quando se pensa em desburocratização142.
Todos os Governos revelaram vontade em desburocratizar143 (vide Tabela 6.7.), embora haja alguns que nunca utilizaram a palavra burocracia ou qualquer vocábulo dela decorrente como, por exemplo, “desburocratização”: é o caso do I, III e V.
Tabela 6.7 - Menção da Desburocratização nos Programas de Governo
Desburocratização Governos Total I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV XV XVI XVII Como objectivo √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ 12
Como medida √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ 16
Total 1 2 2 1 1 1 2 2 2 2 2 1 2 2 1 2 2 28
142 Meier e Hill (2005: 52) criticam a facilidade com que se pretende modernizar a Administração Pública usando e manipulando um estereótipo, sem fornecer provas concretas da sua ineficiência e ineficácia: “Advocates of [the view that bureaucracy is slow, inept, and wasteful] are left with the task
of explaining why an institution with such a record of poor performance continues to persist in all modern societies. At best such explanations focus on rent-seeking and budget-maximising bureaucrats who conspire to exploit the polity for their own ends (…). Empirical evidence to support such claims and why such behaviour would be tolerated by politicians and citizens, however, is lacking (…)”.
143 Luís Sá (2000: 115) refere que “(...) é incontestável que o discurso contra a burocracia é comum à generalidade dos governos e dos partidos políticos (...)”.
A desburocratização poderá ser definida como a acção de eliminar ou atenuar as disfunções burocráticas ou como a adopção de modelos alternativos à burocracia (no sentido weberiano referenciado adiante), abarcando iniciativas como a racionalização e simplificação das normas e procedimentos administrativos, a introdução de novas tecnologias de informação, a limitação da sobreposição de serviços, a eliminação de circuitos burocráticos e a adaptação da linguagem administrativa e jurídica à compreensão comum (Mozzicafreddo, 2001: 6). As acções desencadeadas focam, em regra, os processos e procedimentos administrativos, mas também se poderão estender à procura de uma menor complexidade estrutural, ou seja, uma menor diferenciação vertical (número de níveis hierárquicos), horizontal (departamentalização e especialização) e espacial (Bilhim, 2005: 133-140).
Na Tabela 6.8., elencam-se as diferentes medidas de (re)estruturação expressas nos Programas de Governo, abrangendo as missões, funções (atribuições e competências), o desenho organizacional das organizações (tipo de departamentalização, o número de departamentos, a destrinça órgãos-linha/órgãos-staff, os níveis hierárquicos e as linhas de comunicação sancionadas), a criação e a extinção de estruturas.
Tabela 6.8 - Medidas de (Re)Estruturação Preconizadas nos Programas de Governo
Governo Medidas de (Re)Estruturação
I “A necessária resolução dos graves problemas do funcionalismo ligado às antigas colónias conduziu este Governo a criar uma Secretaria de Estado da Integração Administrativa”
Governo Medidas de (Re)Estruturação
II
“Definição dos critérios gerais e pressupostos que devem presidir à transformação de serviços burocráticos em empresas públicas, nos casos em que isso se justifique”
“Dignificação dos altos órgãos da administração pública, designadamente o Tribunal de Contas e a Inspecção-Geral de Finanças, e sua reorganização, aumentando-lhes as atribuições e competências e reforçando os respectivos meios de acção”
“Estruturação do Ministério da Reforma Administrativa”
“Estudo da estrutura e orgânica do Governo e, designadamente, do número e designação dos Ministérios e Secretarias de Estado”
“Estudo da reorganização interna dos diversos Ministérios segundo um esquema comum de normalização das respectivas leis orgânicas”
“Estudo da revisão e uniformização dos serviços gerais de inspecção” “Estudo de modelos orgânicos de departamentos ministeriais”
“Institucionalização da função do pessoal nos diferentes departamentos do Estado, em articulação com uma acção coordenada e uma política unitária”
“Revisão da dependência de alguns serviços quanto a determinados Ministérios e sua ulterior transferência para outros em consonância com a sua actividade ou por razões de proximidade com serviços semelhantes”
III
“Elaboração de estudos tendentes à sistematização da estrutura da Administração”
“Estudo e aplicação uniforme de critérios de departamentalização e hierarquização dos serviços”
IV
“Criação das estruturas necessárias para a mais eficaz implementação das medidas de aperfeiçoamento e reforma da Administração Pública, nomeadamente, através da constituição de órgãos sectoriais de organização e pessoal.”
“Desenvolvimento das iniciativas necessárias para concluir a extinção de serviços pertencentes do antigo Ministério do Ultramar e consequente integração das actividades remanescentes em departamentos ministeriais que detenham serviços homólogos”
“Racionalização das estruturas administrativas, mediante o estudo e a adopção de critérios da departamentalização e hierarquização dos serviços e a introdução dos sistemas da organização horizontal e integrada”
V
“Institucionalizar uma estrutura integrada da reforma administrativa e prosseguir o apoio técnico ao sector público administrativo, tendo em vista a racionalização das suas estruturas orgânicas”
VI “racionalizar a organização (...) dos serviços” VII
“Sistematizar e projectar as estruturas horizontais”
“Favorecer a criação de estruturas de coordenação e a racionalização das já existentes”
VIII “Estudar modelos orgânicos de departamentos ministeriais, e de serviços e organismos públicos, promovendo a sua aplicação nas reorganizações”
IX
“Instituir uma alta autoridade especialmente vocacionada para funcionar como caixa de ressonância e de canalização de denúncia de casos de corrupção e outras fraudes, ao nível da Administração Pública ou fora dela, para entidades competentes nos domínios da investigação criminal e do exercício da acção penal, e ainda para proceder a averiguações oficiosas, por amostragem, ou inquéritos relacionados com actividades que coloquem em jogo valores monetários elevados e outros interesses públicos relevantes (concursos de obras públicas e fornecimento de materiais. aquisição de combustíveis, e outras matérias primas, bens alimentares, etc.)”
“Repensar e redefinir as funções do órgão coordenador da informática, o qual deverá passar a animar “o plano director da informática da administração central” (em cuja elaboração e controle de execução deverão participar os serviços interessados) e a fornecer o apoio técnico de que estes serviços necessitam. Quando solicitado, aquele órgão coordenador deverá apoiar ainda os projectos de equipamento das autarquias locais”
Governo Medidas de (Re)Estruturação
X
“(...) será criado, na dependência directa do Primeiro-Ministro, e com uma estrutura extremamente leve, um Secretariado para a Modernização Administrativa, cuja principal função será a de impulsionar as reformas necessárias (...)”
XI “Será reforçado o papel do Secretariado para a Modernização Administrativa no apoio à coordenação das inovações intersectoriais”
XIII
“Criação de um sistema de informação estatístico fiável sobre o número de serviços públicos existentes, sua dependência orgânica e nível hierárquico e número de funcionários no total, por Ministério, por serviço e por categoria”
“Criação de uma entidade directamente responsável pela desburocratização e modernização da Administração Pública, cuja missão imediata será a de conduzir uma acção de desburocratização, simplificação e reforma administrativa segundo áreas consideradas prioritárias, contando para o efeito com estruturas institucionais ou de missão, da mais reduzida dimensão e alta operacionalidade”
“Flexibilização da criação ou alteração das estruturas orgânicas dos serviços, reforçando o papel político e decisório de cada Ministério”
“Racionalização das estruturas da Administração, evitando duplicações e sobreposições de missões e competências, tendo em conta configurações diversificadas, as características das actividades a desenvolver e os produtos e serviços a prestar”
“Reformulação da legislação que orienta a criação, fusão ou extinção de serviços”
XIV
“A criação (...) de interfaces inovadores entre a Administração, os cidadãos e as empresas (na linha das experiências dos Centros de Formalidades de Empresas e da Loja do Cidadão) com a sua posterior difusão por toda a máquina administrativa, continuará a ser a linha mestra da reforma da Administração Pública ao serviço do bem estar dos cidadãos e da competitividade da economia
“Criação de agências administrativas que, com independência, assegurem a prossecução do interesse público, com maior eficácia”
“Criação e manutenção de um Observatório de iniciativas e medidas de modernização administrativa nos domínios da desburocratização, qualidade, informação ao cidadão e gestão pública”
“Reavaliando as missões do Estado e redefinindo as suas fronteiras institucionais, bem como seleccionando, para os domínios adequados, os parceiros institucionais prioritários”
“Reforçando a coordenação interdepartamental efectiva dos serviços desconcentrados, e reorganizando-os por âmbito geográfico quando tal se revelar necessário”
XV
“[Será orientação fundamental da reforma a empreender] a definição da missão de cada serviço público”
“a extinção dos institutos públicos e outros organismos cuja utilidade não se justifique”
XVI
“delimitar as funções que o Estado deve desenvolver directamente daquelas que, com vantagem para o cidadão, melhor podem ser prosseguidas de forma diferente”
“descontinuar as funções que deixaram de ter sentido útil, evitar a proliferação de organismos e a duplicação de competências”
“evitar excessivas departamentalizações que acabam por ser uma fonte de pressão para o crescimento de efectivos”
Governo Medidas de (Re)Estruturação
XVII
“Reorganizar a Administração central para promover economia de gastos e ganhos de eficiência, pela simplificação e racionalização de estruturas”
“Concentração física dos serviços do Estado como forma de obter economias de escala, ao nível dos recursos humanos, aproveitamento de espaços e comunicações, evitando a duplicação de serviços que possam ser integrados”
“Criar um programa plurianual de redução da dimensão da Administração central, visando diminuir, nos próximos quatro anos, o número de unidades orgânicas de nível central, por descentralização, desconcentração, fusão ou extinção”
Na Tabela 6.9., faz-se o mesmo para a desburocratização.
Tabela 6.9 - Medidas de Desburocratização Preconizadas nos Programas de Governo
Governo Desburocratização como Medida
II
“Estudos conducentes à análise e racionalização dos diversos circuitos administrativos”
“Contribuição para a aplicação [da mecanização e racionalização] às actividades específicas de determinados Ministérios, designadamente quanto aos serviços públicos de maior significado ou utilidade para a generalidade dos cidadãos”
“Desburocratização dos serviços e actividades administrativas, através de uma constante pesquisa e supressão das formalidades inúteis”
“Incentivos à prática de simplificação do processo administrativo e à recolha de sugestões” “racionalização e melhoria [dos serviços]”
III “racionalização e simplificação do trabalho e dos circuitos administrativos”
IV
“Introdução de medidas concretas da racionalização do trabalho e dos circuitos administrativos”
“Racionalização das estruturas administrativas, mediante o estudo e a adopção de critérios da departamentalização e hierarquização dos serviços e a introdução dos sistemas da organização horizontal e integrada”
V “prosseguir o apoio técnico ao sector público administrativo, tendo em vista a racionalização das suas estruturas orgânicas”
VI
“iniciar um programa de desburocratização”
“racionalizar a organização e modernizar a gestão dos serviços” VII
“Desburocratizar os grandes circuitos de Administração Pública”
“Favorecer a criação de estruturas de coordenação e a racionalização das já existentes”
VIII “Promover a racionalização a simplificação dos processos a métodos de trabalho com o objectivo de desburocratizar a actividade administrativa”
IX
“Desburocratizar progressivamente o processo da preparação e tomada de decisões a todos os níveis”
“Simplificar, como regra, os procedimentos administrativos” X “Desencadear-se-á uma acção desburocratizadora”
Governo Desburocratização como Medida
XI
“Serão aligeiradas as formalidades de aquisição de equipamentos de pequeno porte que poderão ser custeados por ganhos de produtividade interna”
“Será dinamizada a gestão interna dos serviços, em função dos utilizadores, serão aligeirados procedimentos e formalidades e serão suprimidos pareceres e audições internas inúteis. Haverá lugar a revisão, redução e simplificação dos impressos e formulários para uso dos utentes e serão analisadas e condensadas as formalidades administrativas impostas às empresas. A diminuição do tempo de resposta por parte da administração ao cidadão será igualmente concretizada”
“Promover-se-á progressivamente a reforma do Estado (...) desburocratizando os serviços” “serão simplificados os processos de circulação e informação entre serviços”
XII
“A acção do Governo orientar-se-á também para a desregulamentação, sistematização, codificação e clarificação da legislação, por forma a diminuir a actividade condicionadora do Estado no desenvolvimento das iniciativas dos agentes económicos e dos cidadãos e a prevenir e reduzir o número e complexidade das leis e procedimentos”
“prosseguir a acção de desburocratização, simplificação e eliminação de formalidades, poupando incómodos aos cidadãos e agentes económicos, e acelerando respostas”
XIII
“Incremento da utilização de tecnologias avançadas de informação, de meios multimédia de informação e de serviços telemáticos que contribuam para a eficácia da gestão, para a desburocratização dos procedimentos e para a informação aos cidadãos e agentes económicos” “simplificação das regras do próprio funcionamento administrativo”
“Racionalização das estruturas da Administração, evitando duplicações e sobreposições de missões e competências, tendo em conta configurações diversificadas, as características das actividades a desenvolver e os produtos e serviços a prestar”
XIV
“Incentivo e promoção da utilização da transferência electrónica de dados entre serviços e ministérios, quando estiver em causa a intervenção de várias entidades na instrução de processos administrativos, tendo em vista suprimir formalidades que são actualmente exigidas ao cidadão” “Simplificação e desburocratização dos actos de licenciamento exigidos pela Administração, com prioridade para aqueles que têm interferência directa na vida dos cidadãos”
“Continuando o processo de simplificação administrativa, tanto no que respeita à interacção da Administração com os cidadãos como da Administração com as empresas”
“Reavaliando as missões do Estado e redefinindo as suas fronteiras institucionais (...)” “Redefinindo a máquina administrativa adequada a essas missões, visando a qualidade dos serviços a prestar, formando recursos humanos e racionalizando estruturas”
XV
“a simplificação dos procedimentos, quer pela eliminação de redundâncias quer pela reavaliação dos procedimentos, combatendo actuações burocráticas e circuitos de decisão complexos e pouco transparentes, reduzindo os seus custos e encurtando os prazos de resposta”
“a extinção dos institutos públicos e outros organismos cuja utilidade não se justifique, reconduzindo as suas tarefas a serviços da administração directa ou transferindo-as para organizações da sociedade civil”
Governo Desburocratização como Medida
XVI
“descontinuar as funções que deixaram de ter sentido útil, evitar a proliferação de organismos e a duplicação de competências”
“deverá ser estabelecido um Programa de Simplificação de Actos e Procedimentos na relação entre o Estado e as pessoas, famílias e empresas, designadamente através da simplificação de formalismos e de procedimentos no relacionamento entre a Administração e os cidadãos, de forma a criar uma nova cultura da Administração Pública ao serviço das pessoas”
“reduzir os níveis hierárquicos, promover a desburocratização dos circuitos de decisão, a melhoria dos processos”
“delimitar as funções que o Estado deve desenvolver directamente daquelas que, com vantagem para o cidadão, melhor podem ser prosseguidas de forma diferente”
“evitar excessivas departamentalizações que acabam por ser uma fonte de pressão para o crescimento de efectivos”
XVII
“Criar o Cartão do Cidadão, reunindo as informações de identificação civil, do contribuinte, do utente de saúde, de segurança social, do eleitor e todas as demais que possam ser associadas nos termos constitucionais”
“Criar um programa nacional de eliminação de licenças, autorizações e procedimentos desnecessários na Administração Pública, possibilitando que os meios humanos se centrem em actividades de fiscalização, e não em controlos burocráticos”
“Simplificar as regras da administração financeira, nomeadamente no que se refere às aquisições de bens e serviços”
“Concentração física dos serviços do Estado como forma de obter economias de escala, ao nível dos recursos humanos, aproveitamento de espaços e comunicações, evitando a duplicação de serviços que possam ser integrados”
“simplificação e racionalização de estruturas, designadamente através da flexibilização dos instrumentos normativos”
“Criar um programa plurianual de redução da dimensão da Administração central, visando diminuir, nos próximos quatro anos, o número de unidades orgânicas de nível central, por descentralização, desconcentração, fusão ou extinção”
A análise destas tabelas permite-nos afirmar que entre as 44 medidas de desburocratização elencadas, 26 respeitam à simplificação de processos e procedimentos e 14 à redefinição das missões e racionalização de estruturas (restam 4 medidas de difícil precisão, por se reduzirem à expressão ambivalente “desburocratizar serviços”). Acrescente-se que a proposta de medidas de reestruturação, no âmbito de processos de desburocratização da Administração Pública, regista-se sobretudo com o XVI e XVII Governos.
Normalmente, o poder político socorre-se do sentido popular do termo burocracia, contribuindo para o aumento dos anti-corpos sociais e para a sua concepção de inimigo a abater.
Todavia, na ciência da administração pública e em outras ciências sociais, o significado atribuído a “burocracia” decorre da acepção weberiana, em que a burocracia é um modelo organizacional alicerçado em (Weber, 1976; Blau e Meyer, 1971: 18-22; Meier e Hill, 2005: 52; Fry, 1998: 30-34):
• um conjunto de regras escritas que pautam o funcionamento da organização e as suas relações com o exterior;
• divisão do trabalho;
• relações impessoais e recusa do patrimonialismo; • padronização e previsibilidade dos comportamentos; • autoridade legitimada pelas regras;
• relações hierárquicas bem definidas;
• meritocracia, isto é, na defesa de que só os mais capazes deverão nela assumir funções.
Estas características desembocam, normalmente, na complexidade das estruturas, processos e procedimentos organizacionais, o que, por sua vez, poderá gerar lentidão nas comunicações e nas decisões, custos de eficiência e menor capacidade de resposta e de adaptação (fruto da ausência de flexibilidade)144. As tecnologias de informação
têm o potencial para obviar alguns destes problemas, o que justifica a defesa da sua introdução na máquina administrativa.
Embora reconhecendo as fraquezas do modelo burocrático, Mozzicafreddo considera que, no caso português, a ausência de responsabilidade que lhe é característica, bem como algumas limitações em matéria de eficácia e de eficiência, derivam de uma
144 Podem apontar-se outros problemas ao modelo burocrático; a saber: a) a complexidade crescente das operações, produzindo um aumento exponencial de rituais, de papéis, de diligências, cuja razão de ser muitas vezes já se perdeu; b) a alienação do trabalhador, consequência da despersonalização e do anonimato – a subdivisão extrema das operações faz com que o trabalho que cada trabalhador faz ao serviço da organização seja tão elementar e insignificante que não só ninguém se pode orgulhar de o fazer, como qualquer trabalhador o pode realizar; c) o conformismo – num tal quadro é fácil que as pessoas que servem a organização concluam que nada podem fazer para proceder a melhorias; a irresponsabilidade – perdendo cada trabalhador a perspectiva do contributo do seu trabalho para os fins da organização, não é de estranhar que ninguém se sinta responsável por coisa nenhuma (Caupers, 2002: 125-126).
insuficiente burocracia (2001: 14). A imagem negativa que os cidadãos traçam da Administração Pública decorre de factores como o desrespeito pela lei, a parcialidade dos actos, o incumprimento dos prazos, a redundância dos serviços e a subversão da lei pelo ritualismo do regulamento, elementos fruto de burocracia a menos e não a mais145. Daí que o autor apele a que, “para uma eficaz reforma da administração pública, se deve atender a um diagnóstico o mais aproximado possível das insuficiências reais, por forma a que as propostas de melhoria não se limitem simplesmente à tendência mais em voga de uma análise organizacional” (Mozzicafreddo, 2001: 14)146.